[Archives] L'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante

Monsieur le Président de la commission des Lois du Sénat,
Mesdames et Messieurs les Députés et Sénateurs,
Messieurs les Directeurs généraux et directeurs,
Mesdames et Messieurs les Premiers présidents et Procureurs généraux,
Monsieur le Recteur,
Mesdames et Messieurs les Magistrats,
Mesdames et Messieurs les Présidents,

C'est avec beaucoup de plaisir que je vous accueille aujourd'hui à la Chancellerie.

Votre présence témoigne d'un intérêt commun : celui que nous portons tous aux questions qui touchent à l'enfance et à l'adolescence, à l'avenir de la jeunesse et à son insertion sociale.

Ce sont des sujets qui engagent l'avenir. Il est essentiel que des personnalités éminentes apportent leur concours à une réflexion d'ensemble sur la justice des mineurs. Je tiens à vous remercier.

Pour animer le travail sur l'ordonnance de 1945, j'ai demandé au recteur Varinard de présider la commission. André Varinard a toutes les qualités nécessaires : c'est un juriste et un professeur de renom, un homme d'organisation et de réflexion. C'est un pénaliste et un avocat. Il saura poser les bonnes questions. Il saura trouver les bons équilibres.

André Varinard s'appuiera sur la compétence et l'expérience des 31 membres de la commission. C'est important de mettre en commun des expériences, des parcours différents, des approches différentes. C'est nécessaire pour aboutir à des résultats utiles, à quelque chose de neuf. Les intérêts peuvent être différents ; l'objectif est commun : c'est la protection des jeunes.

Je l'ai vu hier à la maison des adolescents de l'hôpital Avicenne à Bobigny. J'ai rencontré des élus, des médecins, des psychologues, des juges des enfants, des éducateurs. Ce travail partenarial est indispensable en matière d'assistance éducative. Il est aussi nécessaire pour répondre aux défis de la délinquance des mineurs.

C'est pourquoi la commission réunit des parlementaires, des universitaires, des professionnels du monde judiciaire, éducatif, social et de la pédopsychiatrie. Votre engagement et votre disponibilité témoignent de votre intérêt au service du pays.

La délinquance juvénile est un sujet de préoccupation pour les Français. C'est un problème grave pour les mineurs eux-mêmes. Tous les mineurs ne sont pas des délinquants : seule une petite minorité est concernée. Il y a aussi des mineurs victimes.

Vous allez débuter vos travaux. Sachez qu'ils sont attendus. Vous aurez tout le soutien des services du ministère. Ils sont à votre disposition.

Il est important de rappeler les raisons qui rendent nécessaires une réforme de l'ordonnance de 1945 et de tracer quelques perspectives.

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Pourquoi réformer l'ordonnance de 1945 ?

L'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante est ce que l'on appelle un « texte fondateur ». Il est devenu quasiment sacré. Pourtant il a été modifié substantiellement 31 fois en soixante ans. Le rythme des réformes s'est considérablement accéléré ces vingt dernières années. Nous venons de le voir à l'instant dans le film.

L'ordonnance de 1945 est un texte fondamental, mais je vais le dire sans détour : c'est un texte qui a perdu de sa pertinence. C'est un texte qui a perdu de son efficacité.

Pourquoi ?

Parce que la société de 1945 n'a rien à voir avec la société de 2008.

Parce qu'un mineur qui vivait en 1945 n'a rien à voir avec un mineur qui vit en 2008.

En 1945, on était mineur jusqu'à 21 ans. Depuis, la place du jeune dans la société a changé. L'âge de la majorité civile a été abaissé. La cellule familiale n'est plus le repère sécurisant ou contraignant d'autrefois. De plus en plus de familles sont recomposées ou monoparentales. L'autorité des parents s'est diluée. Le mineur cherche ses marques. Il trouve ses références ailleurs qu'à l'école, que ce soit à la télévision ou sur internet.

Il faut aussi entendre les difficultés exprimées par les parents. Ils sont parfois désemparés face à l'attitude de leurs enfants. L'accompagnement des parents, l'aide à la parentalité sont nécessaires pour restaurer leur responsabilité.

On voit bien que l'ordonnance de 1945 ne permet plus de venir efficacement en aide aux familles et aux jeunes en difficulté.

On voit bien que l'ordonnance, même modifiée, répond imparfaitement aux défis de la délinquance des mineurs.

L'évolution de cette délinquance appelle une réflexion approfondie.

Tout cela est une réalité.

C'est une réalité pour les Français.

Depuis des années, les Français l'expriment avec force. Ils l'ont exprimé à nouveau en mai et juin dernier lors de l'élection du Président de la République et des députés. Ils veulent une action déterminée contre toutes les formes de délinquance. Leur sentiment d'insécurité est largement alimenté par la délinquance de voie publique, et par les menaces ou les extorsions. On connaît la part très importante des mineurs dans ces infractions.

Les Français ne comprennent pas pourquoi les mineurs ne sont pas mieux pris en charge. Ils ne comprennent pas pourquoi la Justice est parfois si lente avant de juger un mineur.

Ils expriment des doutes sur l'efficacité de la Justice. Ils pensent que certains jeunes échappent à la loi.

C'est une attente des Français. C'est aussi une réalité qui se mesure.

Depuis 2002, grâce aux efforts des gouvernements successifs, la délinquance des mineurs progresse moins vite. Elle reste quand même préoccupante :

- Les mineurs sont impliqués dans 18 % des crimes et délits constatés.
- Ils sont impliqués dans plus de 23 % des viols.
- 34 % des personnes impliquées dans des atteintes aux biens sont des mineurs.
- Près d'une condamnation sur dix inscrites au casier judicaire concerne un mineur.
- Les violences volontaires impliquant des mineurs ont augmenté de 150 % en dix ans.
- Le nombre des mineurs condamnés pour des infractions à caractère sexuel a doublé en dix ans.

Les progressions les plus fortes sont constatées chez les moins de 13 ans. Cette délinquance des plus jeunes est un phénomène inquiétant.

Ces enfants sont utilisés par les majeurs pour faire le guet dans les trafics de stupéfiants. On les retrouve dans les violences entre bandes, dans les agressions sexuelles...

Il y a un paradoxe qui doit être au cœur de notre réflexion :

- La justice des mineurs a cherché à s'adapter au fil du temps. Elle a souvent été précurseur d'approches pénales nouvelles. Le droit a souvent suivi la pratique novatrice des magistrats.

- La loi a pris en compte les fortes attentes sociales. Elle a permis de grandes avancées.

Les réponses pénales se sont diversifiées ; l'éventail des mesures et des sanctions s'est élargi ; les structures d'accueil se sont adaptées ; de nouvelles formes de prise en charge ont vu le jour.

- La procédure aussi a évolué pour assurer une réponse plus rapide aux actes de délinquance des mineurs et pour lutter plus contre le sentiment d'impunité.

Les modes de poursuites - comparution à délai rapproché, convocation par officier de police judiciaire, présentation immédiate - se sont succédé au fil des réformes.

Et pourtant nous n'obtenons pas les effets escomptés. Des effets visibles, concrets, ressentis par tous.

Pourquoi ?

J'y vois deux raisons principales.

1° Toutes ces évolutions positives se sont faites sans vision d'ensemble, sans remettre de la cohérence dans le texte d'origine.
2° La cohérence, elle manque aussi dans la réponse pénale que l'on apporte à chaque mineur.

Dans certains cas, un jeune, quand il arrive à sa majorité, a eu affaire à plusieurs dizaines d'intervenants.

Lorsqu'un mineur est jugé pour la première fois, il est rarement un primo-délinquant. Il a déjà été confronté à la justice. Il a déjà eu des rappels à la loi. Il a été déjà été suivi en milieu ouvert par des travailleurs sociaux, des éducateurs, des psychologues. Il a parfois été placé.

C'est pour cela qu'il me paraît essentiel de mettre au cœur de la justice pénale des mineurs la notion de parcours individuel. Un parcours compréhensible pour le jeune, adapté à sa situation et lisible pour son environnement.

Nous ne partons pas de rien.

Il y a eu de nombreux travaux. Je pense en particulier au rapport de juin 2002 rédigé par Jean-Pierre Schosteck et Jean-Claude Carle pour la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs. Les parlementaires se sont largement saisis de ces questions. Dix d'entre eux, appartenant à la majorité et à l'opposition, vont siéger au sein de la commission. Je les remercie de leur participation. Elle nous sera précieuse.

En 2007, la protection de l'enfance a été réformée. La prévention de la délinquance et la lutte contre la récidive ont été renforcées. Il faut maintenant redonner du sens à l'ordonnance de 1945.

Quels sont les grandes évolutions nécessaires ?

Je souhaite une réforme en profondeur. Pas une énième modification de l'ordonnance de 1945. Mais une véritable refondation de la justice pénale des mineurs.

Quelques grandes lignes directrices me paraissent importantes. Naturellement, elles ne limitent pas vos travaux. Aucune orientation ne doit être écartée.

Premièrement, il ne faut pas opposer sanction et éducation.

La notion d'éducation a évolué. La notion de sanction a évolué. Les deux créent un équilibre. C'est tout l'esprit de l'ordonnance de 1945. Il ne faut pas s'en départir.

La Justice des mineurs doit préparer l'avenir. Elle doit aider le jeune fautif à se relever. Elle doit faire comprendre le sens de la sanction. C'est tout l'enjeu du travail éducatif.

Eduquer passe en effet par la sanction. Une sanction évidemment proportionnée à la gravité de l'acte commis. Une sanction proportionnée à l'âge du mineur et à sa personnalité. Une sanction décidée par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées.

Cet équilibre, le Conseil constitutionnel l'a consacré dans des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Cette jurisprudence constitutionnelle affirmée depuis 2002 doit nous servir de guide.

Deuxièmement, il faudra vous interroger sur l'instauration d'un âge de responsabilité pénale.
Quel est aujourd'hui l'âge minimum de responsabilité pénale en France ? A partir de quel âge peut-on être jugé pour un crime ou un délit ?

Il n'y en a pas. Le code pénal prévoit que « les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables ».
C'est très vague. Est-ce adapté ?

Pour que les mineurs se sentent responsables de leurs actes, il faut qu'ils sachent à partir de quel âge ils risquent une sanction pénale. Ils doivent savoir à quoi ils s'exposent.

Il conviendra donc d'évaluer la pertinence de la détermination d'un âge de responsabilité pénale. Cet âge à partir duquel le mineur est conscient de ses actes, le professeur Jeammet l'a parfaitement étudié. Il est membre de votre commission. Ses travaux pourront vous éclairer.

Je souhaite que vous réfléchissiez à cette question. Elle n'est pas taboue. Vous pourrez pour cela vous inspirer des pratiques européennes et internationales. J'attends vos propositions.

Troisièmement, il m'apparaît indispensable d'aider les jeunes à sortir de la spirale de la délinquance. Il faut tout faire pour éviter que les actes commis à un jeune âge ne compromettent toute une vie. Il faut amener les jeunes à intégrer les limites.

Pour cela, la réponse pénale qui leur est apportée doit être cohérente et compréhensible.

Aujourd'hui, les mesures en phase d'enquête ou d'instruction, les alternatives aux poursuites et les sanctions applicables varient considérablement selon l'âge du mineur.

Ces distorsions ne sont pas toujours justifiées. L'ensemble manque de lisibilité.

Une même mesure peut avoir une nature et une dénomination différentes. Tout dépend si elle est prononcée par le juge des enfants ou le tribunal pour enfants. Tout dépend de l'âge du mineur.

Quelle différence va faire le mineur entre un « rappel à la loi » par le délégué du procureur, une « admonestation » par le juge des enfants ou un « avertissement solennel » prononcé par le tribunal pour enfants ?

Ces mesures sont identiques. Elles sont prévues quels que soient l'âge du mineur et la gravité des faits. Ce blâme, le mineur peut le recevoir à 7 ans comme à 17 ans.

Autre exemple : les mineurs de moins de 13 ans ne peuvent pas être condamnés à une peine quelle qu'en soit la nature. Le juge ne peut prononcer que des mesures éducatives ou des sanctions éducatives.

Cette distinction n'est pas exempte de critiques.

Tout d'abord parce qu'elle entretient chez les plus jeunes un sentiment d'impunité. Ce sentiment peut devenir un vrai facteur de délinquance.

Les jeunes pensent qu'en l'absence de peine, aucune sanction n'est possible. C'est faux. Mais c'est difficile à expliquer. Sur le terrain, cela met en difficulté la protection judiciaire de la jeunesse. On ne sait plus si on est dans l'éducatif ou dans la réponse pénale. Cela crée de la confusion chez le mineur.

Cette répartition manque ensuite de pertinence. Elle aboutit à un empilement de mesures, sans cohérence ni lisibilité.

Un grand nombre de mesures identiques sont prévues, quel que soit l'âge du mineur au moment des faits, sans assurer leur gradation selon la gravité des faits et le parcours du mineur.

Il faut raisonner davantage en termes de parcours personnalisé du mineur.

Une remise à plat de l'ensemble des mesures pénales et des sanctions pourrait s'envisager suivant cette logique. Je vous laisse le soin d'y réfléchir et de me soumettre vos propositions.

Quatrièmement, il me semble indispensable de disposer d'un texte de référence clair et compréhensible.

L'ordonnance du 2 février 1945 a été modifiée 31 fois en un peu plus de 60 ans. Il y a eu plus de réformes de l'ordonnance de 1945 au cours des vingt dernières années que durant les quarante premières années.

L'ordonnance qui comptait à l'origine 44 articles en comprend désormais 78. Six seulement sont restés inchangés depuis 1945.

Cette succession de réformes était destinée à adapter la justice des mineurs aux évolutions de notre société. Mais elle a nui à sa clarté et à sa compréhension.

La conception ancienne du texte est une cause de complexité. Le principe est que le droit des majeurs s'applique aux mineurs, sauf disposition contraire. Ce système facilite le travail législatif. Mais il complique l'accès à la loi, même pour les professionnels du droit.

C'est un sentiment partagé par les juges des enfants et par les éducateurs. Ils me le disent lorsque je les rencontre sur le terrain. Ils sont attachés à ce texte qu'ils estiment généreux et équilibré.

Mais ils sont confrontés quotidiennement à ses limites, voire à ses insuffisances. Je souhaite que votre commission soit à l'écoute des professionnels de la jeunesse. C'est leur travail que l'on doit aussi faciliter en réformant l'ordonnance de 1945.

La question devra être posée d'une codification complète de ce texte. Nous y gagnerions en clarté. J'attends également votre avis sur ce point.

Enfin, c'est le dernier axe de réflexion, il m'apparaît indispensable de revoir, dans son ensemble, la procédure et le régime pénal applicables aux mineurs.

C'est le prolongement de tout ce qui précède. Il existe un véritable travail de mise en cohérence et d'adaptation.

Ce travail devra tenir compte d'un certain nombre d'impératifs :

- La rapidité et l'efficacité de la réponse pénale à chaque passage à l'acte. C'est l'application du principe « une infraction, une réponse pénale ».
Je l'ai posé dans une circulaire dès juin 2007. A la fin de l'année, le taux de réponse pénale a atteint plus de 90 %. Les jugements sur présentation immédiate ont augmenté de 32 % par rapport au semestre correspondant de 2006.

C'est un point essentiel. La relation au temps du mineur est très différente de celle des adultes. Une réponse judiciaire trop tardive est souvent une cause importante de réitération. Une sanction trop lointaine par rapport à l'acte perd tout son sens.

- Il faudra également tenir compte de la bonne exécution des mesures ou sanctions prises à l'égard des mineurs. C'est une question de crédibilité et d'efficacité.
Il ne sert à rien, d'ordonner un suivi éducatif ou un travail d'intérêt général s'ils ne sont pas exécutés. Cette question de l'exécution et de l'aménagement des peines est centrale.

Vos réflexions bénéficieront des travaux parlementaires en cours : à l'initiative du président Warsmann, la commission des lois de l'Assemblée a créé une mission d'information sur l'exécution des décisions de justice pénale. Michèle Tabarot, qui en est le rapporteur pour le volet « mineurs », est également membre de votre commission.

- Il vous faudra aussi veiller à ce que la victime trouve toute sa place dans le procès fait à un mineur.

Il est révélateur de constater que le mot « victime » n'apparaît à aucun moment dans l'ordonnance de 1945, pas plus d'ailleurs qu'il n'apparaissait auparavant dans la loi de 1912.

Le mineur auteur de l'infraction est, pour la justice, une préoccupation essentielle. Mais il faut aussi donner toute sa place à la victime. Ne pas le faire, ce serait méconnaître l'une des missions de la justice. Cette victime peut d'ailleurs elle-même être un mineur. Prendre conscience de l'interdit et des conséquences de son acte passe aussi par la confrontation avec sa victime.

Aujourd'hui, les intérêts des victimes ne sont pas pris en compte de façon satisfaisante. On le voit, par exemple, lorsque des mineurs ont commis les faits avec des majeurs ou des jeunes majeurs.

Ce sont des situations fréquentes. Dans ce cas, un procès se tient devant le tribunal pour enfants. Un autre se déroule devant le tribunal correctionnel. Les jugements rendus sont parfois contradictoires, notamment en matière d'intérêts civils. Des pistes pourront certainement être ouvertes pour remédier à ces situations.

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Voilà, Mesdames et Messieurs les membres de la commission, l'ampleur de la tâche qui vous attend.

Je souhaite que vous me remettiez des propositions en novembre : des propositions tout à fait libres ; des propositions modernes ; des propositions respectueuses du nécessaire équilibre entre l'intérêt de l'enfant et la sécurité des Français.

Vous avez sept mois de travail devant vous.

Sept mois de réunions, d'auditions, de réflexion.

Sept mois à consacrer à la jeunesse et à la Justice.

C'est un acte important, au service de la France, au service de nos enfants. Nous attendons aussi beaucoup de vous.

Je vous remercie.