[Archives] Projet de Loi de Finances pour 2007

Monsieur le Président,
Madame et Messieurs les Rapporteurs,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Voilà cinq ans que la Justice est entrée dans une nouvelle ère. La représentation parlementaire avait pris l’engagement devant les Français de renforcer les fonctions régaliennes de l’Etat et de fournir un effort significatif en faveur de la Justice.

Elle l’a fait : le budget de la Justice a augmenté de près de 1,8 milliards d’euros, soit 38% de plus qu’à la fin de la législature précédente, grâce à la Loi d’Orientation et de Programmation de la Justice que vous avez votée.

Cette année encore, le budget de la Justice augmente de 5%, après 4,6% en 2006. Il s’élève au total à 6,271 milliards d’euros, ce qui représente 2,34% du budget de l’Etat. Je rappelle qu’il n’était que de 1,69% en 2002.

Ces moyens conséquents serviront à respecter ce triple engagement que le gouvernement prend aujourd’hui devant vous : la modernisation, l’accessibilité et l’efficacité de la Justice.

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La modernisation, tout d’abord, parce que la Justice avait le besoin de responsabiliser ses acteurs.

L’exemple le plus révélateur, comme l’ont souligné Monsieur le président du Luart et Monsieur DÉTRAIGNE, est bien la maîtrise des frais de justice. Ces dépenses connaissaient une augmentation de 15 à 20% par an et avaient atteint 487 millions d’euros en 2005. Elles seront en 2006 conformes aux prévisions, soit environ 420 millions d’euros.

Ce changement de mentalités et de procédures a été rendu possible par la très forte implication des chefs de cour, des magistrats et fonctionnaires de justice qui gèrent, de manière décentralisée les budgets des juridictions, dans le souci de l’économie et de la performance.
J’avais assuré que cette maîtrise ne se ferait pas au détriment de la liberté d’initiative des magistrats et de la recherche de la vérité. Je crois pouvoir affirmer que nous y sommes arrivés.

En matière de responsabilisation des acteurs, vous me demandez, Monsieur DÉTRAIGNE, ce que je compte faire pour que les Chefs de Cours disposent des marges de manœuvre qu’ils sont en droit d’attendre de la LOLF.

Pour l’ensemble des acteurs de la LOLF, l’année 2006 a été une année d’apprentissage de nouveaux concepts. Les chefs de cour sont devenus ordonnateurs des dépenses des juridictions reprenant à leur compte cette fonction précédemment exercée par les Préfets, ils disposent désormais d’un véritable pouvoir de gestion.

Je souhaite que les marges de manœuvre budgétaires des chefs de cour, mais également celles des directeurs régionaux de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse soient augmentées, grâce à une évaluation initiale plus précise de leurs besoins et qu’ils deviennent ainsi pleinement responsables de leurs décisions de gestion.

Dans la continuité de cette démarche de modernisation, je souhaite que la Justice s’appuie sur les nouvelles technologies pour être plus performante. J’ai ouvert, pour l’année qui vient, un chantier important : celui de la numérisation des procédures pénales. Il s’agit en effet de profiter de l’évolution des technologies pour assurer une plus grande fluidité dans le déroulement de ces procédures et l’accès en temps réel aux dossiers, tant pour les magistrats que pour les auxiliaires de justice.

D’ici la fin d’année, plus d’une centaine de tribunaux de grande instance seront choisis pour la première vague de cette numérisation, dont la mise en œuvre sera progressive.

Enfin, l’ensemble des juridictions et les principaux établissements pénitentiaires devrait être équipé en visio-conférence d’ici la fin de cette année.

Cette modernisation génèrera des économies importantes en termes de déplacements d’experts et de magistrats, notamment dans les DOM-TOM, mais également en matière de transfèrement de détenus. Elle permettra, notamment lors des auditions des détenus, de limiter les risques liés à ces déplacements.

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Je souhaite également que la Justice soit plus accessible pour tous les citoyens.

L’accès au droit doit être favorisé et, tout particulièrement, le droit à disposer d’un avocat pour les plus démunis.

Sur ma proposition, le Premier ministre a décidé un effort important en faveur des crédits de l’aide juridictionnelle qui progresseront de 6,6 % soit 20 millions d’euros. Il s’agit là d’un effort financier conséquent dans un contexte budgétaire toujours contraint.

Sur ces 20 millions d’euros, plus de 16 millions sont consacrés exclusivement à la revalorisation de l’unité de valeur, qui permet de fixer la rétribution des avocats. Le solde permet de financer la poursuite des actions d’amélioration d’une défense de qualité engagées avec de nombreux barreaux, compte tenu de la stabilisation du nombre d’admissions à 881 000 bénéficiaires. Le budget total proposé pour l’aide juridictionnelle sera ainsi de 323 millions d’euros en 2007.

Vous aurez à vous prononcer dans quelques instants sur plusieurs amendements qui tendent à augmenter cet effort.
Auparavant, je souhaite rappeler que depuis 2001, plusieurs réformes sont venues améliorer la rétribution de l’avocat au titre de l’aide juridictionnelle, soit par des revalorisations de l’unité de valeur, soit par une revalorisation du barème de leurs interventions.

Ces réformes ont abouti à une revalorisation de plus de 50 % de la contribution de l’Etat aux missions d’aide juridictionnelle depuis 2001.

Les dépenses d’aide juridictionnelle représentent un poids de plus en plus lourd pour les finances publiques alors que son fonctionnement est critiqué par de nombreux avocats.

J’ai donc proposé d’ouvrir dans les prochaines semaines une réflexion d’ensemble dans le cadre « d’Assises de l’aide juridictionnelle et de l’accès au droit ».

Ces assises réuniront l’ensemble des acteurs concernés, sur l’avenir de l’aide juridique, qu’il s’agisse des niveaux de rétribution de la profession d’avocat, de la reconnaissance d’une défense de qualité, et de la coordination de l’aide juridictionnelle avec l’assurance de protection juridique.

En effet, pour beaucoup de nos concitoyens, évincés par le niveau de leurs revenus du dispositif de l’aide juridique, l’accès au droit passe avant tout par l’assurance de protection juridique. Pourtant, cette garantie n’a pas encore acquis la place qui doit être la sienne.

Sans attendre le résultat des assises de janvier, la Chancellerie a rédigé, en accord avec le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, un projet de réforme, qui a reçu l’arbitrage favorable du Premier ministre.

Cette réforme améliore le système actuel dans deux domaines essentiels. D’une part, elle réintroduit l’avocat dans la phase amiable de règlement des litiges, l’assureur ne pouvant plus s’opposer au recours à un avocat par son assuré lorsque la partie adverse dispose elle-même d’un avocat. D’autre part, la liberté de choix et la liberté d’honoraires seront consacrées, interdiction étant faite à l’assureur de négocier directement avec l’avocat le montant de ses honoraires.

Cette réforme, qui sera de nature à développer cette assurance afin qu’elle constitue une réponse efficace pour l’accès au droit des classes moyennes, est attendue tant par les avocats que par les représentants des consommateurs.

Je veux vous assurer ici à nouveau de la détermination du Gouvernement à faire adopter cette réforme essentielle avant la fin de la législature et je remercie Messieurs JARLIER et ZOCCHETTO d’avoir chaucun déposé une proposition de loi en ce sens, qui seront, je l’espère, examinées au mois de janvier par votre assemblée.

L’accessibilité de la justice doit aussi concerner les victimes, en leur garantissant une prise en charge concrète. Ainsi, la forte progression des crédits destinés aux associations d’aide aux victimes depuis 2002 a permis d’augmenter de 38% le nombre de victimes suivies, soit plus de 100 000 en 2005.

Près de 3,7 millions d’euros seront consacrés au développement de l’accès au droit, par l’intermédiaire des maisons de la justice et du droit et des conseils départementaux de l’accès au droit.

Ces structures sont en effet désormais présentes dans quasiment tous les départements. Les Maisons de la Justice et du Droit ont vu leur nombre passer de 43 en 2002 à 120 en 2006.
Enfin, la Commission Nationale Informatique et Libertés, disposera d’un budget fortement renforcé. Près de 10 millions d’euros lui sont attribués, soit une hausse de 13% en 2007, après celle de 26% l’an dernier.

Je partage complètement l’approche de Messieurs du LUART et DÉTRAIGNE consistant à sortir cette autorité administrative de la mission Justice. En effet, compte tenu de l’indépendance légitime de la CNIL, nous ne sommes consultés ni sur la détermination de ses besoins, ni sur l’exécution de son budget. Dans ces conditions, il me semble préférable d’adapter la procédure budgétaire à la réalité et de mettre fin à un rattachement artificiel de la CNIL à la mission justice.

En revanche, je ne peux vous approuver s’agissant du Conseil supérieur de la magistrature. L’action du CSM est directement et exclusivement liée à l’activité du programme Justice judiciaire. Ses crédits, sans commune mesure avec ceux de la CNIL sont clairement identifiés au sein d’une action spécifique de ce programme.

Rendre plus accessible la justice ne se limite pas aux seuls aspects financiers. L’accessibilité signifie aussi de continuer à réduire les délais de justice qui, trop souvent, empêchent nos concitoyens de se tourner vers l’institution judiciaire. Les délais moyens de traitement dans les juridictions du premier degré ont déjà été réduits de 28%, passant en moyenne de 9,4 à 6,7 mois. Il nous faut maintenant aller encore plus loin.

C’est pourquoi, au-delà des efforts de modernisation entrepris, la Justice a besoin de recruter de nouveaux personnels. Les crédits inscrits dans le PLF pour 2007 nous permettront de recruter 1 548 emplois supplémentaires. Sur la législature, cela signifie que 7 700 emplois nouveaux auront été créés.

Pour les juridictions, 776 postes de magistrats et plus de 2 000 postes de greffiers et de fonctionnaires de greffes auront été créés.

Certes, Monsieur le Président du LUART, la loi d’orientation et de programmation pour la justice n’aura pas été intégralement exécutée, puisque les effectifs initialement prévus n’auront été globalement créés qu’à 80 % avec il est vrai un moins bon taux pour les greffes dont le taux d’exécution ne sera que d’environ 64% soit plus de 2 800 postes créés. Nous avons donc à poursuivre cet effort.

Mais globalement pour l’ensemble des services de la Chancellerie, le taux d’exécution est extrêmement élevé pour une loi de programmation, dont on sait qu’elles ne sont jamais exécutées à 100%.

En 2007, les juridictions pourront augmenter leurs effectifs de 160 magistrats et de 360 personnels de greffe supplémentaires afin de rendre notre système judiciaire plus efficace.
Cet effort est considérable mais il doit être poursuivi, notamment pour les greffiers car, comme le souligne M DÉTRAIGNE, la situation reste tendue dans les greffes.

Nous devons également de réfléchir aux modalités d’organisation du travail au sein de chaque juridiction et d’engager, comme je vous le disais précédemment la numérisation des procédures pénales.

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Je souhaite enfin que l’année 2007 soit pour la justice, placée sous le signe de l’efficacité.

La Protection Judiciaire de la Jeunesse voit ses crédits augmenter très fortement cette année, à hauteur de +8,6%, au bénéfice de tous les modes de prise en charge.

Vous m’avez interrogé, M Alfonsi sur l’apurement de la dette de l’Etat vis-à-vis du secteur associatif habilité. Cette dette était de 62 millions d’euros à la fin de l’exercice 2005.

Face à cet enjeu financier, la direction de la PJJ a engagé un plan d’optimisation des dépenses de ce secteur, par un recentrage des prises en charge « Jeunes Majeurs » sur les jeunes les plus en difficulté et par une meilleure complémentarité entre les différents intervenants associatifs ou publics.

Cette démarche permet d’apurer progressivement cette dette, qui a déjà été ramenée à 43 millions d’euros et devrait, avec l’aide de mon collègue Jean-François Copé, être réduite à 20 millions d’euros dès l’année prochaine.

Au-delà de l’aspect budgétaire, vous m’avez interrogé sur les modalités de mise en œuvre de ce recentrage de la PJJ sur la prise en charge des jeunes majeurs les plus en difficultés. Cette action a été et est toujours conduite en concertation avec les magistrats prescripteurs, les conseils généraux et les associations habilitées sur la base des seuls critères éducatifs.

La PJJ sera renforcée par le recrutement supplémentaire de 290 agents spécialisés dans les métiers de l’éducation et de l’insertion.

Ils auront à cœur de répondre aux nouvelles formes de délinquance des mineurs sur l’ensemble du territoire national. Pour y contribuer, 20 Centres Educatifs Fermés supplémentaires ouvriront cette année, portant le nombre de places disponibles dans ces établissements à 465 fin 2007.

M. Alfonsi m’a également interrogé sur la différence de coût entre la gestion publique ou associative de ces établissements. Les chiffres 2005 sur lesquels vous vous fondez ne portent que sur un nombre limité de CEF. Mais je peux vous indiquer que les différentes études approfondies ont montré qu’il n’y avait pas fondamentalement d’écart de prix entre ces modes de gestion pour des prestations de placement comparables.

Quant aux sept établissements pénitentiaires pour mineurs qui seront livrés dans les mois à venir, je ne crains pas qu’ils soient surdimensionnés. Le nombre de mineurs incarcérés évolue entre 600 et 800 pour 1.100 places disponibles aujourd’hui.

Les 420 places en EPM ne créeront aucune surcapacité, puisque parallèlement 420 places de quartiers mineurs seront reconvertis en places pour détenus majeurs, notamment en quartiers de semi-liberté. A ces places en EPM s’ajoutent 600 places entièrement rénovées dans les quartiers mineurs qui seront maintenus.

Notre pays disposera, enfin, d’un dispositif permettant de répondre efficacement à la délinquance grave et réitérée de certains jeunes.

L’administration pénitentiaire bénéficiera de 703 emplois supplémentaires en 2007. Ils permettront notamment de recruter les 458 agents nécessaires à l’ouverture des nouveaux établissements pénitentiaires.

En effet, les années 2002 à 2006 ont été des années de construction et de réhabilitation.

En 2007, commenceront les années de mise en service des nouveaux établissements pénitentiaires et des palais de justice. Les opérations de rénovation se poursuivront. L’investissement du Ministère de la Justice dans ce programme immobilier représentera en effet plus d’un milliard d’euros d’autorisations d’engagement.

Parmi ces crédits, 890 millions d’euros permettront à l’administration pénitentiaire de respecter l’objectif de la LOPJ de créer 13 200 places réparties sur trente établissements afin de faire face à la surpopulation carcérale et à la vétusté de certains établissements.

Notre pays disposera ainsi d’environ 60 000 places conformes à nos besoins quantitatifs et adaptés aux nouvelles règles pénitentiaires européennes.

Dix établissements pour détenus majeurs sont d’ores et déjà lancés dans le cadre de contrats en partenariat public-privé, les PPP. L’ensemble des établissements prévus par la LOPJ sera construit d’ici 2010.

L’effort immobilier se poursuivra également pour les juridictions grâce à un programme de construction-rénovation de 190 millions d’euros.

Ces recrutements et ces constructions nous permettront d’assurer la bonne exécution des décisions de justice.

Déjà, en quatre ans, le taux de réponse pénale a augmenté de plus de 10 %, la justice apportant une réponse pénale dans 78% des dossiers qui lui sont transmis. Pour les mineurs, ce taux est aujourd’hui de 86%. J’ajoute que notre politique active de diversification de la réponse pénale a permis d’accroître le nombre de mesures alternatives aux poursuites de 45%, rendant la justice plus effective.

L’an dernier, j’avais fait, de la mise en place des bureaux d’exécution des peines, l’une de mes priorités pour 2006. Aujourd’hui, 67 BEX ont été créés dans les tribunaux de grande instance. Cette mesure sera généralisée à tous les Tribunaux de Grande Instance d’ici la fin de l’année. Leur implantation sera étendue aux tribunaux pour enfants afin d’assurer une réponse pénale plus efficace à l’égard des mineurs.

Je souhaite également tout mettre en œuvre pour éviter les «sorties sèches» de prison, sans suivi et sans soutien adapté. Ainsi, nous devons poursuivre nos efforts en faveur des mesures d’aménagements de peine, qui ont augmenté à 27% entre 2003 et 2005.

Comme le souligne Monsieur GOUJON, cette progression a été accompagnée par les importants recrutements réalisés au cours de cette législature. En 5 ans, 1.200 personnels d’insertion et travailleurs sociaux supplémentaires auront été recrutés, ce qui constitue une progression exceptionnelle.

La mission d’inspection et d’évaluation des services pénitentiaires d’insertion et de probation que vous avez évoqué, monsieur le sénateur, n’a pas quantifié de nouveaux besoins de recrutements. Ses recommandations portent essentiellement sur l’organisation et l’intervention même de ces services.

Comme je l’avais annoncé, nous compterons, à la fin de l’année 2007, près de 3.000 placements simultanés en bracelet électronique fixe.

Les juges pourront également recourir progressivement au bracelet électronique mobile qui permet de concilier protection de la société, respect des victimes et réinsertion des condamnés à de longues peines ou présentant un risque de récidive. Une quinzaine de placements sera réalisée dans ce cadre d’ici la fin de cette année.

Vous m’avez posé deux autres questions très importantes Monsieur le sénateur GOUJON. L’une sur l’accueil des condamnés atteints de pathologies lourdes et l’autre sur les actions de prosélytisme.

Il y a, effectivement, des détenus qui n’ont pas leur place en prison et qui posent, de ce fait, des difficultés extrêmement importantes aux personnels pénitentiaires.

Le Ministère de la Santé à qui la prise en charge médicale des détenus est confiée, en a conscience. Actuellement, 180 psychiatres travaillent en milieu carcéral, soit un ratio de 1 psychiatre pour 400 détenus contre 1 pour 4.000 personnes à l’extérieur.

Mais il faut aller plus loin et sortir les détenus atteints de troubles psychiques très graves du milieu carcéral classique pour les placer dans des structures psychiatriques sécurisées et fermées.

C’est ce que nous faisons avec Xavier BERTRAND, puisque nous allons mettre en service plus de 700 places en Unités Hospitalières Spécialement Aménagées réparties sur une vingtaine d’hôpitaux psychiatriques, couvrant ainsi l’ensemble du territoire national. Les premières ouvriront dès 2008.

Votre seconde question porte sur les actions mise en œuvre par le gouvernement pour lutter contre le prosélytisme dans les établissements pénitentiaires. L’administration pénitentiaire veille à ce que la pratique des cultes soit assurée au sein des prisons dans le respect des principes républicains. Elle s’efforce de développer la présence d’aumôniers musulmans, encore trop peu nombreux -70 sur 900 aumôniers-, au sein des établissements pénitentiaires. Leur nombre est, toutefois, en progression constante.

Nous nous réjouissons de pouvoir, comme pour les autres grandes religions représentées au sein de la population carcérale, avoir désormais un interlocuteur en la personne de Monsieur TALABI, aumônier musulman national des prisons qui vient d’être désigné par le Conseil Français du Culte Musulman.

La présence d’aumôniers musulmans désignés d’un commun accord entre l’administration et les instances représentant la communauté musulmane de France me paraît constituer la réponse la plus adaptée aux discours excessifs propagés par certains détenus s’autoproclamant imams.

Nous surveillons de très près ce risque de prosélytisme qui, bien que réel, est contenu. Deux actions complémentaires sont conduites par l’administration pénitentiaire : un échange d’informations avec les services police en charge de la lutte contre le terrorisme et une formation de tous les personnels pénitentiaires, notamment des surveillants, à « la pratique des cultes et à la lutte contre le prosélytisme en établissements ».

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Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Le budget de la Justice est un budget ambitieux qui répond aux défis auxquels est confrontée l’institution judiciaire. La Justice aura les moyens de s’atteler aux trois engagements que je prends devant vous : la modernisation, l’accessibilité et la réforme.

Le mois prochain, nous prendrons ensemble un nouvel engagement, celui de la réforme de la justice, pour apporter les premières réponses au drame de l’affaire Outreau.

Ainsi, nous pourrons mieux lutter contre les détentions provisoires injustifiées, renforcer les droits de la défense et moderniser le régime de la responsabilité des magistrats.