[Archives] Reforme de la protection juridique des majeurs

Monsieur le Président,

Monsieur le Président de la Commission des Lois,

Monsieur le Président de la Commission des Affaires Sociales,

Monsieur le Rapporteur (M. de Richemont),

Madame le Rapporteur pour avis (Mme Dupont),

Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Sous cette législature, nous aurons profondément réformé notre droit civil familial. Le droit du divorce, celui de la filiation, le régime des successions et libéralités ont ainsi déjà été rénovés. Le projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs que vous examinez aujourd’hui parachève cette modernisation de notre droit civil.

La réforme de la protection juridique des majeurs était attendue de longue date. Il s’agit donc d’une étape particulièrement importante pour les plus fragiles d’entre nous, pour leurs familles et pour l’ensemble des intervenants professionnels.

Les lois en vigueur, votées en 1966 et 1968, ne sont plus adaptées à notre société du XXIéme siècle. Elles ne permettent plus d’assurer une protection suffisante et effective des 800.000 personnes concernées, soit plus de 1% de la population française. Si nous n’agissions pas, qu’en serait-il de la situation en 2010 !

Cette croissance du nombre de personnes protégées s'explique certes pour partie par l'allongement de l'espérance de vie. Elle trouve également ses causes, et c’est heureux, dans une meilleure prise en compte du handicap.

Malheureusement, de nombreuses mesures judiciaires sont aussi prononcées aujourd’hui pour des considérations essentiellement sociales. Sous la pression des phénomènes de précarité et d'exclusion, la protection judiciaire est progressivement détournée de son objet. Elle concerne désormais des personnes dont les difficultés ne justifient en rien la diminution ou la suppression de leur capacité juridique.

Or, la protection des personnes vulnérables implique une privation ou une restriction des droits. C’est pourquoi, le juge ne doit envisager une mesure de protection qu’en dernier recours et limiter son effet à ce qui est strictement nécessaire. La protection doit par ailleurs être adaptée et respectueuse de la personne. Elle doit être exercée et contrôlée avec les meilleures garanties.

Notre droit doit être modifié en conséquence, dans toutes ses composantes.

C’est pourquoi, cette réforme civile est également une réforme sociale et financière.

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Je vais vous présenter le contenu du dispositif de droit civil, et mon collègue, Philippe BAS, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille vous présentera dans un instant le dispositif social et financier de cette réforme.

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La réforme du droit civil de la protection des majeurs repose sur une nouvelle approche plus respectueuse du droit des personnes. Elle s’articule autour de quatre grands axes essentiels qui sont les suivants :

- Une protection juridique qui concerne exclusivement les personnes atteintes d'une altération de leurs facultés, (I)

- Un dispositif de protection qui redonne sa place à l’exercice de la liberté civile, (II)

- Des régimes de protection où sont définis et renforcés les droits de la personne (III),

- Des mesures de protection exercées avec plus de vigilance par les professionnels (IV).

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I . Le premier objectif de la réforme est donc de définir plus précisément et de délimiter strictement les personnes concernées par une mesure de protection

Ainsi, les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, déjà présents dans l’esprit de la loi de 1968, acquièrent une portée normative générale, qui leur permet de retrouver toute leur efficience.

1°) Comme je l’ai déjà évoqué, une part importante des personnes placées sous curatelle ou sous tutelle ne présentent pas aujourd’hui de déficience mais sont en situation de détresse sociale et économique.

Avec la réforme, le placement sous un régime de protection juridique, en ce qu’il porte atteinte aux libertés et restreint les droits, sera soumis à une double condition :

- d'une part, l’altération des facultés personnelles de l’intéressé aura été médicalement constatée de façon précise et circonstanciée par un médecin expert,

- d'autre part, le juge devra vérifier qu’il n’existe aucun autre mécanisme plus léger et moins attentatoire pour assurer une protection suffisante.

Cette protection juridique ne s'appliquera donc plus aux personnes qui se mettent en difficulté par leur inaptitude à gérer seules leur budget ou qui se trouvent en situation de grande précarité.

a) La protection juridique étant recentrée sur les personnes atteintes de troubles ou de handicaps mentaux, il devient nécessaire de compléter le champ de l’action sociale.

Les personnes doivent pouvoir bénéficier d’une aide spécifique, notamment pour surmonter leurs difficultés financières sans que leur capacité à effectuer les actes de la vie civile ne soit affectée.

Ainsi pour ces personnes désocialisées, est créé un nouveau dispositif social, mis en œuvre principalement dans un cadre administratif par le département.

Ce dispositif social, graduel et progressif, comporte deux volets ; le volet administratif relevant des conseils généraux, mis en œuvre en collaboration avec la personne intéressée ; le volet judiciaire, plus contraignant, intervenant subsidiairement si l’action préalable du département n’a pu aboutir.

Le département pourra dans un premier temps, conclure un contrat avec la personne concernée afin de lui apporter une aide à la gestion des revenus et un accompagnement social personnalisé. Le département pourra ainsi proposer des actions permettant l'accès au logement ou l'amélioration de l'habitat ou des actions facilitant l'accès aux soins. Ce contrat est conclu pour une durée de six mois à deux ans, renouvelable pour une durée maximale de quatre ans.

b) Ce dispositif social a principalement une vocation éducative : il ne s’agit nullement d’enfermer les personne concernées dans un dispositif pérenne et déresponsabilisant, mais de permettre à chacun de retrouver le chemin de l’autonomie. Cet objectif, j’ai pu le constater, fait l’objet d’un net consensus de l’ensemble des professionnels et des parlementaires.

Ce contrat conclu entre la personne et le département sera établi en tenant compte de la situation sociale, familiale, médicale, financière de l'intéressé et de ses conditions d'habitat. Il contiendra des engagements réciproques en fonction de la nature du parcours d’insertion dans lequel la personne s’engage.

La personne bénéficiant de cet accompagnement social pourra autoriser le président du conseil général à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales devant lui revenir, en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours.

En cas de refus ou d’échec du contrat d’accompagnement, le président du Conseil général aura la faculté de solliciter du juge d'instance l’autorisation de percevoir certaines prestations sociales, afin d’assurer le paiement du loyer et de garantir le maintien dans les lieux de la personne concernée. Il s'agit là d'une mesure majeure de la réforme car elle vise à préserver le logement, dont la perte, vous le savez, est l'un des principaux facteurs d'exclusion.

Ce dispositif a été pleinement approuvé par l’Assemblée Nationale.

c) Si ces mesures d’action sociale s’avèrent insuffisantes, les services sociaux compétents adresseront un rapport circonstancié au procureur de la République. Celui-ci appréciera, en fonction des circonstances, s’il y a lieu de saisir le juge des tutelles pour qu’il ordonne une mesure d’accompagnement judiciaire, la « MAJ ».

Le Gouvernement souhaite que cette mesure judiciaire n’entraîne en elle-même aucune incapacité juridique. Elle constitue en effet une aide afin de permettre à l’intéressé de revenir à l’autonomie budgétaire et de reprendre l’organisation de sa vie en main. Dans cet objectif qui ne peut se concevoir qu’en responsabilisant les personnes, l e projet de loi privait la personne de son droit de gérer non pas tout son budget mais uniquement ses prestations sociales.

Cependant, l’Assemblée Nationale a étendu la mesure d’accompagnement judiciaire à toutes les ressources de l’intéressé. Cette modification du texte contredit l’esprit même de la réforme : en interdisant à la personne d’appréhender l’ensemble de son budget, on prend le risque de la maintenir dans une forme d’assistance. Le sentiment de ne plus diriger sa vie prendra le dessus sur la volonté d’en être responsable.

En outre, s’il peut nous sembler légitime de retirer la gestion des prestations sociales qui ont un caractère public, rien ne justifie de priver la personne du droit de gérer ses autres revenus. Une telle cœrcition porte excessivement atteinte à la liberté et relève de la tutelle ou de la curatelle.

Votre commission des lois a compris l’importance de l’enjeu de cette disposition et a adopté un amendement afin de revenir à la rédaction initiale du projet de loi. J’en approuve tous les termes, et je veux convaincre votre commission des affaires sociales qu’il est nécessaire de se rallier à cette position.

2°) L’objectif de suppression des utilisations abusives de la protection juridique a conduit le Gouvernement à supprimer la possibilité pour le juge de se saisir d’office sur le simple signalement d’un tiers, intervenant social ou professionnel médical.

Cette pratique, qui concerne plus de la moitié des mesures de protection ordonnées, est à l’origine de nombreuses dérives, même si elles sont parfois animées par des intentions louables.

A l’issue de la réforme, seuls pourront saisir le juge, les membres de la famille, les proches ou le procureur, après avoir éventuellement ordonné une évaluation médico-sociale de l’intéressé.

Il s'agit ainsi de permettre que les solutions alternatives à la curatelle ou à la tutelle soient sérieusement examinées.

De la sorte, la réforme remet au cœur du dispositif le principe de nécessité et renforce également le principe de subsidiarité.

3°) Il existe, en effet, pour protéger une personne vulnérable des solutions juridiques moins contraignantes et moins attentatoires à ces droits que la tutelle ou la curatelle.

Certains de ces moyens sont indépendants de toute intervention judiciaire : la procuration, le mandat de protection future, l'accompagnement social.

D'autres outils requièrent l'intervention du juge : Il en est ainsi de la sauvegarde de justice qui pourra être utilisée pour un besoin ponctuel. Il en va de même des règles d'habilitation propres aux régimes matrimoniaux qui permettent la désignation d'un époux pour représenter son conjoint lorsque celui-ci est hors d'état de manifester sa volonté à la suite d'un accident ou d'une maladie.

En outre, la subsidiarité implique qu'avant de recourir à la collectivité publique, on se tourne vers la famille, lieu naturel de la protection . Ce sont, en effet, les familles qui, les premières, sont confrontées à la vulnérabilité d’un de leurs membres et ce sont elles qui, le plus souvent, assument et organisent sa protection. C'est donc à juste titre que bon nombre d'entre elles revendiquent d'être davantage associées aux procédures judiciaires, d'en être informées et d'y être impliquées.

La réforme redonne donc à la famille sa place légitime.

D'abord, parce que la famille est concernée au premier chef par la protection d'un proche indépendamment de toute intervention judiciaire. Ainsi, par exemple, les procurations sont généralement données aux enfants.

Ensuite, parce que si une mesure judiciaire est nécessaire, on cherchera en priorité à la confier à un membre de la famille.

Enfin, la réforme organise le rôle et la place de la famille dans le processus judiciaire en clarifiant les droits qui sont reconnus à ses membres. Je pense en particulier au droit d’être consulté au moment de la mise en œuvre de la mesure et d’être informé de son déroulement.

II . Le deuxième apport majeur du projet de loi est l’affirmation de la liberté civile de la personne protégée

Notre droit est en effet trop réticent à l’égard de la liberté civile des personnes vulnérables, dont la protection n’est envisagée qu’à travers l’incapacité prononcée par le juge.

Or, il faut reconnaître une place à l’autonomie de la volonté de la personne, même au sein d’un ordre public de protection. A côté des figures imposées d’aide et de protection, on peut dessiner des figures libres d’assistance, expressions volontaires de la confiance dans et entre nos concitoyens et de la force des liens familiaux ou sociaux.

Il est temps de prévoir un dispositif civil simple, librement choisi et circonscrit, donc personnalisé. Il est temps de s’adapter aux attentes de notre société moderne en prévoyant une véritable contractualisation de la protection future, telle qu’elle existe en Allemagne, en Angleterre et au Québec. C'est ce que propose la réforme en introduisant dans le code civil le mandat de protection future.

Il symbolise l'importance qui est donnée à la volonté de la personne vulnérable en lui donnant la possibilité d’exercer sa liberté civile même pour anticiper sa propre fragilité.

Ce mandat de protection future permettra ainsi à chacun d'organiser à l’avance sa propre protection en désignant un tiers de son choix pour veiller sur sa personne et ses intérêts, le jour où on ne le pourra plus soi-même.

Le mandat fixera la mission et l'éventuelle rémunération du mandataire et définira l'étendue de ses pouvoirs.

Cette volonté de la personne s'imposera à tous, y compris au juge éventuellement saisi, qui devra en tenir compte.

Ce mandat de protection future pourra être établi par acte sous-seing privé ou par acte notarié, et n'aura, selon la forme choisie, pas les mêmes effets en matière patrimoniale :

- le mandat notarié permettra une protection juridique très étendue et pourra couvrir les actes de disposition du patrimoine, sous contrôle du notaire.

- le mandat sous seing privé donnera au mandataire les pouvoirs d’un administrateur légal sous contrôle judiciaire et sera limité aux actes conservatoires ou de gestion courante.

Votre rapporteur a souhaité mieux encadrer les conditions du mandat sous seing privé lorsque le mandant n’est pas assisté d’un professionnel. Je puis d’ores et déjà vous indiquer que le gouvernement se rallie à cette démarche qui vise à sécuriser davantage les modalités d’établissement du mandat.

Le mandat de protection future sera mis en œuvre lorsque l'altération des facultés aura été constatée : pour cela, le mandataire produira au greffe du tribunal d'instance le certificat médical constatant l'altération des facultés du mandant. A l'issue de cette formalité, le mandataire pourra représenter le mandant dans tous les actes prévus par le mandat. Ainsi, aucune intervention du juge ne sera nécessaire pour établir ou mettre en œuvre ce mandat.

Il n'y aura pas lieu à mesure de publicité du mandat. En effet, ce mandat de protection future crée un régime de représentation, sans entraîner l'incapacité de celui qui est représenté. Il fonctionnera comme une procuration générale donnée par une personne à une autre, sans que la première soit privée de l'ensemble de ses droits. Les tiers seront avisés individuellement de l'existence du mandat, sur présentation du document par le mandataire, dès qu'ils seront concernés.

Afin de garantir la sécurité juridique du mandat, le projet de loi prévoit que toute personne pourra, si elle l’estime utile, saisir le juge des tutelles pour contester non seulement les conditions d’exécution du mandat, mais également, comme l’Assemblée Nationale l’a précisé, sa mise en œuvre. Le juge disposera ainsi d’un très large pouvoir pour mettre fin au mandat, s’il estime que l’exécution du mandat n’est pas utile ou ne protège pas correctement le mandant.

La réforme prévoit que les parents d’un enfant handicapé pourront passer un tel mandat afin d’organiser la protection de leur enfant pour le jour où ils ne seront plus en état de l’assumer eux-mêmes. Grâce à ce nouvel instrument juridique fondé sur la volonté individuelle des parents, on pourra éviter l'ouverture d'une tutelle judiciaire privative de droits, et la famille demeurera le lieu naturel de la protection et de l'accompagnement de la personne malade ou handicapée.

III) Le troisième objectif de cette réforme est de mieux adapter la protection à la spécificité des besoins de nos concitoyens les plus fragiles.

Pour cela, la réforme affirme le principe de protection de la personne ,et non plus seulement de son patrimoine.

a) Ce principe se déclinera, en premier lieu, dans le déroulement de la procédure judiciaire, à travers son caractère pleinement contradictoire.

La mesure de protection juridique ne pourra être ordonnée par le juge qu’après l'audition de la personne concernée, qui pourra être assistée d’un avocat ou accompagnée de toute personne de son choix.

Par ailleurs, toute personne pourra choisir préalablement celui ou celle qui serait nommé tuteur ou curateur, au cas où elle ne serait plus en mesure d’exercer ses droits et de défendre ses intérêts. Cette faculté sera également ouverte aux parents d’un enfant handicapé majeur. Ce choix s'imposera au juge, sauf s'il s'avère contraire à l'intérêt de la personne.

Lorsque le majeur n’aura pas pris de dispositions spécifiques, la famille et les proches seront privilégiés. Ainsi, le juge devra en principe désigner la personne vivant avec lui ou, à défaut, un membre de la famille ou un proche résidant et entretenant avec le majeur des liens étroits et stables.

b) Cette protection de la personne trouvera également son sens dans l'exigence de proportionnalité imposée au juge : celui-ci devra définir une mesure de protection strictement proportionnée à la vulnérabilité et aux besoins de la personne, et pleinement adaptée à sa situation. Il s'agit de rendre possible une protection individualisée pour chacun et d'éviter ainsi une tutelle judiciaire uniforme pour tous 

c) Cette protection de la personne s'imposera dans la mission du tuteur, qu'il s'agisse d'un membre de la famille ou d'un professionnel.

La personne protégée prendra seule, dans la mesure où son état le permet, les décisions qui la concernent, notamment en matière de santé, de logement ou de relations avec ses proches. Le tuteur cherchera à l’associer, dans la mesure de ses capacités, à la gestion de ses intérêts.

Ainsi, une personne protégée ne pourra plus se voir imposer par des tiers un type de prise en charge thérapeutique, le lieu de sa résidence ou le choix de ses fréquentations. En cas de conflit, le juge pourra être saisi et décidera après audition de la personne concernée, et exclusivement en considération de son intérêt.

d) Enfin, les modalités de contrôle de l'exécution de la mesure seront réorganisées et renforcées.

Tout d'abord, les mesures devront être révisées tous les cinq ans. Ainsi la personne protégée ne pourra plus rester des années sous un régime de protection qui n'est plus justifié ou qui est devenu inadapté du fait de l'évolution de son état de santé ou de l'implication plus importante de son entourage.

Les modalités du contrôle annuel, en particulier des comptes de gestion, seront personnalisées et adaptées à la situation de chaque dossier.

IV- Le quatrième grand axe de cette réforme consiste à améliorer le régime juridique qui encadre l’activité tutélaire.

Pour cela, la réforme réorganise totalement les conditions d’activité des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille.

Les nouveaux « mandataires judiciaires à la protection des majeurs » regrouperont désormais tous les intervenants extérieurs à la famille, c’est-à-dire les personnes physiques ou morales, qui exercent à titre habituel les missions de protection juridique. Ils obéiront à des règles communes, organisant leur formation et leur compétence, leur évaluation et leur contrôle, leur responsabilité et leur rémunération.

Je laisserai Philippe BAS vous développer ces points mais veux souligner que la pratique des comptes pivots sera désormais prohibée. C’est très important.

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Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Au terme de mon propos, permettez moi de remercier à nouveau votre commission des lois, et en particulier son président, M.HYEST, et son rapporteur, M. de RICHEMONT, pour le remarquable travail effectué. Je remercie également pour son implication Mme DUPONT, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales.

Cette réforme marque une étape essentielle de notre histoire juridique : elle s’inscrit dans la construction d’un droit moderne, attentif aux évolutions de notre société et adapté aux besoins des plus vulnérables d’entre nous.

Je vous remercie de votre attention.