[Archives] Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les Sénateurs,

Je suis très heureux de présenter devant le Sénat ce projet de loi d'orientation et de programmation qui tend à mettre en œuvre, pour ce qui concerne la justice, l'action du gouvernement pour rétablir l'autorité de l'Etat et garantir la sécurité des Français.

Vous connaissez l'attachement de ce gouvernement au bicamérisme. Je tiens à rendre hommage à M. GARREC, Président de la Commission des Lois, à MM. FAUCHON et SCHOSTECK, Rapporteurs au fond, ainsi qu'à M. ARTHUIS, Président de la Commission des Finances et M. HAENEL, Rapporteur pour avis. Le travail de grande qualité que vous avez su mener à bien, Messieurs les Présidents, Messieurs les Rapporteurs, en dépit des contraintes du calendrier chargé de la présente session extraordinaire, traduit la connaissance concrète qu'ont les élus de la Haute Assemblée des problèmes de nos concitoyens.

En effet, vos travaux, comme ceux des missions d'information et des commissions d'enquête sénatoriales, ont montré à quel point ce projet répond à des besoins urgents et importants.

Jamais, sans doute, l'attente des Français envers la justice n'a été aussi forte.

Jamais, sans doute, la justice n'eut à faire face à une telle crise de confiance des citoyens dans la capacité de l'institution à assurer ses missions.

C'est ainsi que nous lisons, pour ce qui concerne la Justice, les résultats des dernières élections et singulièrement du premier tour des élections présidentielles.

Il est vrai que les questions renvoyées par la justice, pierre angulaire de notre société, ne sont qu'un aspect des crises plus profondes qui traversent la collectivité nationale : crise des valeurs et de l'autorité, crise de confiance dans l'Etat, crise des rapports sociaux.

Depuis l'Esprit des Lois de MONTESQUIEU et les Remontrances de MALESHERBES, très nombreux ont été les diagnostics et les prescriptions touchant les maux dont a souffert et continue de souffrir notre justice. Faut-il ajouter que depuis 1945, pas moins de 250 rapports ont posé un regard à la fois inquiet et exigeant sur son état et son devenir ?

Mais Aujourd'hui encore, le diagnostic est très largement partagé sur les maux d'une justice, trop lente, complexe, opaque, et lointaine.

Et si l'on en est là, ce n'est pas dû aux magistrats, fonctionnaires de justice, éducateurs et surveillants dont l'engagement et le professionnalisme sont d'autant plus à louer qu'ils n'ont cessé de faire face à des charges toujours plus lourdes, et à des missions sans cesse plus étendues et difficiles, avec des moyens perpétuellement en retard.

J'ai été frappé, lors des rencontres nombreuses que j'ai tenues place Vendôme, dès mon arrivée, avec les professionnels de la justice, par le découragement, voire le désarroi, devant le manque de moyens adaptés, mais aussi par la passion de tous ces hommes et de toutes ces femmes qui se dévouent pour la justice.

Je me garderai bien de passer sous silence tout ce qu'ont fait depuis 25 ans mes prédécesseurs, qui ont beaucoup accompli, dans le temps imparti par le rythme de la vie démocratique, avec des moyens qu'il leur fallait défendre avec autant d'énergie qu'ils avaient mis à les acquérir : Alain PEYREFITTE qui, avant d'être des vôtres, a posé un diagnostic d'ensemble sur les maux et les besoins de la Justice ; M. BADINTER [dont je salue la présence] qui a lancé le mouvement de modernisation des juridictions ;

Ce mouvement a été poursuivi et amplifié par MM. CHALANDON et TOUBON, qui ont su obtenir en 1987 et en 1996 des budgets demeurés sans précédent ; ou encore M. MEHAIGNERIE, auteur de la précédente loi de programmation, si précieuse pour conforter les moyens de la justice entre 1994 et 2000.

Malgré tous ces efforts, la Justice n'est pas parvenue au bout de ses difficultés.

Elles tiennent, d'une part, à la montée des contentieux et de la délinquance, aggravée par les effets de " l'inflation législative ". Elles tiennent, d'autre part, à une persévérance insuffisante dans le temps et à l'instabilité des objectifs. Des priorités multiples et changeantes, des moyens insuffisants ou saupoudrés, affaiblissent immanquablement les actions entreprises.

Plus récemment enfin, l'insuffisance démontrée de moyens, face aux charges accrues par des réformes ignorant tout sens des réalités, est venue perturber le fonctionnement du système judiciaire.

Si l'on ajoute à cela les promesses non financées - je pense, par exemple, à l'annonce de 11.000 places de prison, à la réforme du statut des greffiers, ou à l'énorme extension du champ de l'aide juridictionnelle, sans réflexion concomitante sur le niveau de rémunération des avocats - si l'on ajoute disais-je toutes ces promesses non financées, on comprend qu'à la fin de l'an 2000 et dans le cours de l'année 2001, la Justice ait connu un mouvement de manifestations sans précédent, de la part des magistrats, fonctionnaires de Justice, éducateurs, agents pénitentiaires et avocats.

L'heure est venue, conformément aux engagements du Président de la République, de se donner les moyens d'agir, en tirant les leçons de ces occasions manquées et de ce temps perdu, pour remettre avec certitude l'institution judiciaire en mesure de faire face durablement à ses missions.

C'est pourquoi le projet de loi d'orientation et de programmation, que j'ai l'honneur de vous soumettre, constitue une chance historique.

Il doit constituer le socle d'un renouveau de la justice au service des Français.

Telle est en effet l'ambition de ce projet de loi : consolider la justice, en la dotant de moyens suffisants, moyens matériels et humains, moyens juridiques, moyens de gestion pour qu'elle devienne enfin sereine, apaisée, efficace.

Ainsi, au contraire de politiques qui ont promis sans agir ou qui ont voulu " refaire le monde " sans résultat tangible, en provoquant déception et scepticisme, mieux vaut mener une action concrète, simple mais déterminée, qui au total, permettra d'instituer une Justice plus proche, plus rapide et plus effective.

Pour conduire ce changement, deux conditions de méthodes sont à remplir :

• il faut, d'une part, disposer d'un outil suffisamment puissant pour donner " l'effet de levier " indispensable pour progresser. Les moyens ne doivent pas être saupoudrés à dose homéopathique entre un trop grand nombre de priorités ;
• il faut, d'autre part, que les moyens soient déployés dans la durée, condition essentielle de la cohérence et de la continuité. Avec le suivi et le soutien attentifs du Parlement, une telle programmation est de nature à garantir un socle sûr à la modernisation de la Justice.

Ce projet de loi de programme est sans précédent.

• Il a été préparé, sans perdre de temps, dès l'entrée en fonction du Gouvernement, ce qui permettra une mise en œuvre rapide et un suivi cohérent au cours de la présente législature.
• La programmation de moyens considérables garantit, sur la période de son exécution, une progression plus importante que celle réalisée dans le passé. Ces moyens, je tiens à le souligner, portent non seulement sur l'investissement et les emplois mais aussi sur les crédits de fonctionnement.
• Enfin, et c'est une approche nouvelle, ce texte ne se contente pas de la seule mise en place de moyens supplémentaires, mais vise aussi à leur meilleur emploi pour d'évidentes raisons d'efficacité et d'économie des dépenses publiques.

C'est pourquoi les moyens seront accompagnés de textes et d'actions visant à un meilleur fonctionnement afin de moderniser par la gestion autant que par le Droit.

Il s'agit de définir des modes de gestion et des procédures permettant à la Justice de traiter des affaires avec plus de sérénité, de fluidité et d'efficacité, sans pour autant porter atteinte aux principes fondamentaux protecteurs des libertés.

Ces " trois modernisations " par les moyens, par la gestion et par le Droit, passent par un investissement fort de la collectivité nationale. Elles nécessitent aussi un engagement sans faille des agents du ministère de la Justice dont le professionnalisme devra être reconnu à la mesure de leurs mérites qui sont grands.

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Cette loi de programme scelle un nouveau contrat entre les Français et leur Justice. Comme tous les contrats, il devra être exécuté avec exactitude par tous les partenaires.

Je remercie vivement votre Haute Assemblée, au nom du Gouvernement, pour l'importance et la qualité de sa contribution à ce projet.

Ce texte doit aussi beaucoup aux apports et aux réflexions de l'ensemble des représentants du personnel et des partenaires de l'institution judiciaire, qui ont répondu dans des délais très courts à ma demande de consultation. Qu'ils en soient aussi vivement remerciés.

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J'en viens à l'examen des dispositions du projet de loi

I - DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION

Nos concitoyens souhaitent avant tout, dans les domaines de la Justice et de la sécurité comme dans d'autres secteurs de l'action publique, des résultats concrets et rapides.

L'efficacité de la réponse globale à l'insécurité nécessite une parfaite cohérence entre l'action en amont qui est celle de la police et de la gendarmerie, et l'action en aval, d'abord des juges et ensuite de services éducatifs ou d'exécution des décisions de justice qui relèvent de la Chancellerie.

Le premier objectif de ce texte est donc de donner à la Justice les moyens matériels et humains d'agir en ce sens pour la période 2003 à 2007.

Le projet que je vous soumets fixe le montant global des crédits affectés au ministère de la Justice à 3,650 milliards d'€ en dépenses ordinaires et en capital.

Pour les investissements, une enveloppe de 1,75 Mds d'€ en autorisations de programme est prévue.

Il s'agit bien d'un effort supplémentaire. Ce projet de loi de programmation, tout comme celui de la sécurité intérieure, prévoit expressément que les ressources qu'il mobilise doivent s'ajouter à la reconduction annuelle des moyens ouverts en 2002.

Il va même plus loin, en précisant que cette enveloppe s'ajoute aux augmentations structurelles de dépenses de personnel : l'incidence de l'évolution du point fonction publique d'une part, et le glissement vieillesse et technicité d'autre part.

Ce texte détermine une somme globale des crédits à ouvrir.

Non seulement en autorisations de programme et en nombre d'emplois, mais aussi en dépenses de fonctionnement général et de crédits de paiement correspondant aux autorisations de programme ouvertes dans le cadre de la loi.

L'effort consenti permettra de déployer une action globale et cohérente utilisant l'ensemble des moyens à la disposition de la Chancellerie.

Ainsi, les 10 100 emplois créés par le projet de loi ( soit une augmentation globale de quelque 15 %, par rapport aux 7273 emplois créés pendant la précédente législature) sont répartis à hauteur de 4 450 emplois (soit une hausse de 16 % ) pour les services judiciaires, 480 pour le Conseil d'Etat et les juridictions administratives (+ 20 %) , 3 740 emplois pour l'administration pénitentiaire (+ 15 %) , 1 250 emplois pour la protection judiciaire de la jeunesse (+ 25 %) et 180 emplois pour l'administration centrale de la Chancellerie.

J'ajoute une autre dimension à cet effort sans précédent : pour accompagner la modernisation de la justice, il m'apparaît indispensable de procéder à des revalorisations indemnitaires et statutaires, à la mesure des responsabilités et des charges accrues correspondant aux objectifs du projet de loi.

Je pense en particulier aux greffiers, et à leurs nouvelles fonctions d'assistance aux décisions des magistrats.

En matière d'investissement également, le Gouvernement vous propose de mobiliser des moyens sans précédent.

• Je suis heureux de vous présenter ce texte aux côtés de Pierre BEDIER, Secrétaire d'Etat chargé des programmes immobiliers de la justice, qui m'aidera à mobiliser à la fois les services de la Chancellerie et les partenaires extérieurs au ministère de la Justice. Je pense, en particulier, aux collectivités locales, dont vous savez combien le rôle peut être déterminant, notamment dans la phase des acquisitions foncières.
• Le niveau des autorisations de programme mis en place, qui doit s'ajouter au niveau des engagements antérieurs,double l'effort d'investissement -déjà très significatif- du Ministère.

Une large part de ces investissements bénéficiera au secteur pénitentiaire.

De nouveaux établissements seront construits. Sur un total de 11 000 places, 7 000 correspondent à une augmentation de capacité, 4 000 au remplacement de bâtiments vétustes.

Des établissements spécialement réservés aux mineurs seront créés. J'y reviendrai.

• Ce projet facilitera la réalisation d'opérations immobilières en partenariat avec le secteur privé.

Certaines dispositions importantes concernent à la fois la police, la gendarmerie et le ministère de la justice. Ainsi les opérations menées avec les partenaires privés, avec lesquels l'Etat conclura des contrats de location avec option d'achat ou de crédit-bail, ont été regroupées dans le projet de loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure. Il en va de même pour les dispositions concernant les opérations à réaliser en concertation avec les collectivités locales, qui pourront dans certaines conditions bénéficier d'attributions du fonds de compensation de la T.V.A.

Des dispositions spécifiques aux investissements immobiliers de la Justice sont en revanche incluses dans le présent texte.

Elles tendent à redonner une pleine efficacité au dispositif de 1987, remis en cause par l'évolution récente de la législation sur les marchés publics.

D'autres dispositions facilitent les expropriations pour remédier aux difficultés d'acquisition de terrains propres aux rénovations pénitentiaires figurant dans le projet.

Je tiens à souligner deux actions très importantes qui accompagneront la programmation :

• d'une part, une modernisation de la gestion, tant pour leur fonctionnement administratif et financier que pour les méthodes de traitement des contentieux ;
• d'autre part, le Gouvernement rendra compte chaque année au Parlement de l'état d'avancement de la loi de programme et des résultats obtenus. C'est pourquoi le projet prévoit une évaluation de ces résultats.

II- DISPOSITIONS DE FOND OU D'ORIENTATION

LE JUGE DE PROXIMITE

Un Etat de droit doit offrir à tous les citoyens les moyens juridiques propres à assurer, en toute circonstance, une protection efficace de leurs droits et la défense des libertés publiques.

Cette exigence démocratique implique que l'Etat mette à la disposition du citoyen-justiciable des voies et moyens d'action accessibles, efficaces, rapides et simples.

Nous améliorons l'efficacité de la justice en rapprochant la justice des justiciables, notamment grâce à l'institution du juge de proximité.

Avec le juge de proximité, nous créons une véritable juridiction. C'est un engagement majeur du Président de la République. Les Français attendent qu'une véritable justice de proximité soit entièrement consacrée en matière civile, comme en matière pénale, au traitement des petits litiges du quotidien qui restent trop souvent sans réponse.

Dans un sondage récent, réalisé par l'institut CSA, du 24 juin au 3 juillet 2002, auprès d'un échantillon national représentatif, 90% des personnes interrogées se déclarent favorables à la création de cette juridiction.

Vous connaissez les caractéristiques de ces juges de proximité. La justice de proximité, c'est un juge, un magistrat, qui rendra de véritables jugements qui s'imposeront à tous. Son statut sera intégré au statut de la magistrature par le projet de loi organique que j'ai présenté hier au conseil des ministres.

Ainsi, si vous adoptez, dans le cadre du présent texte, le principe et les compétences du juge de proximité, vous pourrez ensuite, dans le cadre du projet de loi organique, préciser les dispositions qui garantissent son statut et son indépendance. Sous réserve des adaptations rendues nécessaires par les modalités de son intervention, les garanties dont bénéficieront les juges de proximité seront de même niveau que celles qui protègent les juges professionnels. Ainsi, ils seront nommés par décret du Président de la République pris sur avis conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature. Ce texte sera inscrit à l'ordre du jour du Parlement à l'automne.

Il existe une juridiction de proximité : le tribunal d'instance. Le Gouvernement a choisi de créer une juridiction autonome nouvelle. Ce choix clair m'apparaît le plus lisible pour nos concitoyens, qui pourront s'adresser à une juridiction individualisée.

Je conviens volontiers qu'un autre choix était possible, qui eût consisté à rester dans le cadre du tribunal d'instance et à assister les juges d'instance de magistrats non professionnels. Le rapporteur de votre commission des lois, pour cette partie du projet, le Président FAUCHON est particulièrement sensible à ce choix, qui se situe dans la lignée des magistrats à titre temporaire créés en 1995. On sait que 6 seulement sont en activité actuellement sur 13 postes créés, sans doute en raison d'un manque de clarté pour le justiciable.

La création d'un juge de proximité autonome est plus claire pour nos concitoyens. Cette création n'est nullement défavorable au tribunal d'instance qui reste, je tiens à le dire, une juridiction absolument fondamentale.

Je pense, et nous sommes en complète convergence de vues avec votre rapporteur sur ce point, qu'il faut, sans doute, réfléchir à l'articulation de deux niveaux de contentieux : un niveau de contentieux technique d'une part, et d'autre part, un niveau de contentieux plus proche des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens qui intéressent au premier chef les tribunaux d'instance et la justice de proximité.

3.300 juges de proximité seront recrutés en cinq ans, notamment parmi les auxiliaires de justice. Ces juges seront titulaires d'un diplôme juridique, bien sûr, mais aussi une qualification liée à leur expérience professionnelle du droit. Ils seront formés à l'exercice de leur nouvelle fonction qu'ils exerceront sous la forme de vacations.

Le juge de proximité est, avant tout, un juge unique d'accès facile. Les justiciables n'auront pas à se poser de questions complexes sur sa compétence puisqu'ils s'adresseront à un guichet unique au greffe du tribunal d'instance.

Le juge de proximité siègera, soit au tribunal d'instance, soit en audiences foraines, selon des modalités que nous définirons en concertation avec les magistrats, les fonctionnaires et les avocats. Les collectivités locales concernées seront bien évidemment étroitement associées à cette concertation.

Beaucoup d'entre vous qui êtes des élus de terrain m'ont fait part de leur intérêt pour ces dispositions.

En matière civile, vous le savez, la compétence du juge sera limitée aux litiges non professionnels, d'un montant inférieur à 1.500 €.

En matière pénale, le juge de proximité sera compétent pour certaines contraventions, selon une liste fixée par décret en Conseil d'Etat, comme les dégradations ou les violences légères.

Pour les mineurs, des juges de proximité spécialisés seront compétents pour les seules contraventions des quatre premières classes. Je précise que celles-ci relèvent actuellement des tribunaux de police, très encombrés et non spécialisés.

J'ajoute que le juge de proximité sera compétent, par délégation du président du tribunal, pour valider des mesures de composition pénale. Nous tenons, en effet, à revaloriser cette technique extrêmement intéressante qui permet de prévenir et de traiter la petite délinquance.

Enfin le juge de proximité ne porte en aucune manière atteinte à la mission importante dévolue aux conciliateurs de justice, que nous sommes bien décidés à développer.

Je rappelle, en effet, qu'il s'agit de deux types d'intervention différents : le conciliateur est chargé de rapprocher les parties et il joue un rôle essentiel dans la recherche d'une transaction. Le juge, lui, même s'il doit privilégier également la conciliation, est là, avant tout, pour dire le droit et rendre une décision exécutoire.

La concertation que j'ai menée avec les professionnels m'a montré la nécessité de veiller également à une bonne articulation entre la justice de proximité et les conciliateurs de justice.

Je suis heureux que votre commission des lois, conformément aux conclusions de sa mission d'information présidée par M. HYEST sur l'évolution des métiers de la justice, soit aussi sensible à cette nécessité et qu'elle ait adopté des amendements allant dans ce sens, auxquels je suis, vous l'aurez compris, tout à fait favorable.

L'AMELIORATION DU FONCTIONNEMENT DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

Les délais de jugement devant les juridictions administratives restent beaucoup trop longs : plus d'un an et demi devant les tribunaux administratifs et plus de trois ans devant les cours administratives d'appel. De tels délais posent clairement un problème de fonctionnement de la justice. Ils constituent de surcroît un obstacle à une plus grande confiance des Français envers leur administration. Celle-ci ne peut être, en effet, pleinement respectée que si elle peut être soumise sans difficulté au contrôle d'un juge.

Un effort similaire à celui prévu pour les juridictions judiciaires en termes de moyens et de modernisation, doit donc être engagé pour les juridictions administratives.

L'objectif est de descendre en dessous de la barre des douze mois.

A cette fin, je vous propose d'accroître les effectifs, de reconduire le recrutement complémentaire pour cinq ans et d'assouplir les conditions de maintien en surnombre au-delà de la limite d'âge.

De plus, des assistants de justice seront recrutés (au nombre de 230) pour aider à la préparation des décisions.

LA SIMPLIFICATION DE LA PROCEDURE PENALE

Les réformes successives de la procédure pénale intervenues ces dernières années ont abouti à une complexité croissante qui, dans de nombreux cas, affaiblit considérablement l'efficacité de la répression.

Il était donc indispensable de simplifier et de rééquilibrer les règles applicables sans remettre aucunement en cause les principes fondamentaux de notre droit au premier rang desquels figurent la présomption d'innocence et le respect des droits de la défense.

Ce premier train de dispositions devra être complété d'ici la fin de l'année.

Je vous propose dès aujourd'hui, pour accompagner la mise en place des moyens nouveaux dégagés par ce projet :

• de lever certains des facteurs de blocage ou de ralentissement du traitement des affaires ;
• de rééquilibrer la situation de la victime face au délinquant ;
• et, plus largement, de rééquilibrer les possibilités d'interventions répressives sans lesquelles l'effort indispensable de prévention en amont n'est qu'illusion.

Des voix, des consciences, se sont élevées pour dénoncer, à propos de ces mesures le retour au " tout répressif ", voire au " tout carcéral ",

Or, nous entendions, il y a encore quelques semaines, parfois les mêmes voix, les mêmes consciences, qui se présentaient alors aux suffrages de nos concitoyens, marteler la nécessité de mettre fin à l'impunité et se réclamer de la nécessité de la sanction.

Sans doute avaient-elles davantage conscience du décalage entre la perception de quelques belles âmes et la réalité de la vie quotidienne de nos concitoyens.

Sans doute reconnaissaient-elles, dans ce décalage, l'une des raisons de la poussée des votes extrêmes, protestataires et de l'abstention qui a failli, le 21 avril dernier, faire vaciller la flamme de la République.

Depuis lors, je constate que certains, souvent les mêmes, ont changé de langage, n'hésitant pas à renier leurs " engagements ". Eh bien, nous, Mesdames et Messieurs, nous tenons nos engagements.

Et bien, oui, je vous le dit, ce texte fait sa place à une juste et nécessaire répression.

Mais, je vous en prie, ne feignez pas d'oublier que ce ne sont là que des moyens, des options, que je vous propose de mettre à la disposition des juges qui continueront seuls, en toute indépendance, à décider de leur emploi !

Le projet que je vous soumets concerne ainsi la composition pénale, l'instruction et la détention provisoire, le jugement des délits et la procédure criminelle.

a) Je vous l'ai dit, le Gouvernement souhaite étendre le champ d'application et l'efficacité de la composition pénale. Malgré une certaine complexité, cette alternative efficace aux poursuites devant le tribunal correctionnel, se développe dans les juridictions.

b) Dispositions relatives à l'instruction et à la détention provisoire

En matière de détention provisoire, il m'est apparu nécessaire de renforcer le rôle du procureur de la République. Représentant l'intérêt général et la société, ce magistrat doit disposer des instruments juridiques lui permettant de veiller à une exacte et juste application de la loi, comme à la garantie de l'ordre public et des libertés.

Ainsi, le juge d'instruction qui ne suit pas les réquisitions du parquet en cas de demande de placement en détention provisoire devra rendre sans délai une ordonnance motivée, qui devra être immédiatement portée à la connaissance du ministère public.

En ce qui concerne les demandes de mise en liberté, je vous propose d'instituer une procédure de " référé-détention ".

Le Procureur de la République pourra obtenir du président de la chambre de l'instruction que son appel formé contre une décision de mise en liberté contraire à ses réquisitions soit suspensif. Il empêchera ainsi provisoirement la mise en liberté de la personne mise en examen, jusqu'à la décision en appel de la chambre de l'instruction.

Un amendement présenté par M. SCHOSTECK au nom de la commission des lois propose de confier cette décision au premier président de la cour d'appel. Je me rallie très volontiers à cette suggestion pertinente.

Le caractère suspensif de l'appel du parquet doit donc être confirmé, dans de brefs délais, par le président de la chambre de l'instruction. Il s'agit de rétablir un juste équilibre entre les droits de la société et ceux de la défense.

Le Gouvernement propose de fixer à trois ans d'emprisonnement encouru le seuil du placement en détention provisoire en matière correctionnelle.

Actuellement, la possibilité de placement en détention provisoire repose sur une distinction entre les délits contre les biens et les autres délits. Je propose donc de supprimer la référence à la réitération, introduite par la loi du 4 mars 2002, inapplicable en raison de sa complexité.

Il s'agit bien ici de simplifier la procédure et non pas d'augmenter le nombre de prévenus en détention, comme l'illustre ma volonté de développer l'usage du bracelet électronique.

C'est dans le même esprit de simplification que je vous propose de supprimer la limitation du recours au critère de trouble à l'ordre public, introduite par la loi du 15 juin 2000, en cas de prolongation de la détention.

A l'issue des délais butoirs institués par cette loi, je vous propose que la chambre de l'instruction puisse prolonger, à titre exceptionnel la durée de la détention pendant quatre mois, lorsque les investigations du juge d'instruction doivent être poursuivies et que la mise en liberté causerait pour la sécurité des personnes et des biens un risque d'une particulière gravité.

On évitera ainsi, par le seul effet de l'expiration d'un délai, la remise en liberté de criminels dangereux, sans pour autant porter atteinte à l'économie de la loi : les délais subsistent dans leur principe, avec leur effet contraignant sur le juge. Les prolongations, que je vous propose d'adopter, ne les augmentent que très modérément.

A l'issue de l'instruction, je vous propose d'augmenter les délais dans lesquels il doit être statué sur une demande de mise en liberté, au fur et à mesure des condamnations successives prononcées contre la personne concernée.

Actuellement une telle demande doit être examinée, y compris pour une personne condamnée à perpétuité, dans un délai de vingt jours. Je vous propose de porter ce délai à deux mois pour une personne condamnée en premier ressort et qui fait appel, et à quatre mois pour une personne condamnée en appel qui forme un pourvoi en cassation.

c) Dispositions relatives à l'instruction

Je vous propose de simplifier et de renforcer la cohérence de la procédure d'instruction.

Ainsi, le délit consistant, pour un témoin, à refuser de déférer à une convocation du juge d'instruction, est étendu au refus de déférer à une convocation d'un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire.

La procédure du " témoin anonyme " est élargie à tous les délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement et non plus cinq ans.

Le projet du Gouvernement proposait de supprimer la possibilité donnée à l'avocat d'une personne mise en examen d'assister personnellement aux actes d'instruction que le juge d'instruction a accepté de conduire à sa demande, (comme des auditions ou des interrogatoires).

Votre Commission des lois a proposé une autre approche de cette question, qui me paraît, à la réflexion, plus respectueuse des droits de la défense. Je m'y rallierai volontiers.

La procédure de la comparution immédiate, peut être actuellement mise en œuvre pour les délits punis d'une peine comprise entre un an et sept ans d'emprisonnement.

Je vous propose de l'étendre aux délits punis d'une peine comprise entre six mois et dix ans d'emprisonnement. Pour garantir les droits de la défense, le prévenu qui encourt une peine de dix ans d'emprisonnement pourra demander à bénéficier d'un délai plus long - entre deux et quatre mois - pour préparer sa défense.

Je sais que cette mesure a inquiété plusieurs organisations qui se sont exprimées au cours de la concertation préalable au projet.

Aussi, voudrais-je insister ici sur sa portée exacte. Il s'agit de permettre, dans l'intérêt, à la fois des mis en causes et des victimes, le jugement rapide d'affaires simples, la difficulté intrinsèque d'une affaire n'étant nullement liée au niveau de la peine encourue. Je suis d'ailleurs tout disposé à réfléchir à des aménagements à cette disposition, s'il vous apparaissait nécessaire de rassurer ceux qui craignent qu'elle puisse aboutir à certains excès.

Par ailleurs, le texte que je vous soumets étend la compétence du juge unique aux délits de rébellion et aux délits pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue, à l'exception des délits de presse.

MIEUX LUTTER CONTRE LA DELINQUANCE DES MINEURS

L'importance de ce volet du projet de loi n'a échappé à personne ici. Messieurs SCHOSTECK et CARLE et leurs collègues de la commission d'enquête du Sénat l'ont admirablement démontrée, en rencontrant là un sujet majeur de préoccupation des Français, et d'engagement du Président de la République et du Gouvernement : oui, la République est " en quête de respect ".

Les mineurs sont en effet de plus en plus nombreux à commettre des infractions, à recourir à des actes de violences, et ce, de plus en plus jeunes. Les travaux très approfondis de la commission d'enquête ont montré que ce phénomène ne pouvait en aucun cas être banalisé.

Je suis, comme vous, un élu local, un père de famille, un responsable politique. Comment ne peut-on être frappé, en cette triple qualité, par l'augmentation du rajeunissement et de l'aggravation de la délinquance des mineurs ? Comment ne pas voir qu'il y a là un défi fondamental pour l'action politique ?

Eh bien ce défi, conformément à la démarche d'action et de dialogue qui est la mienne, j'ai décidé de vous proposer de nous donner les moyens de le relever.

Bien évidemment, la Justice n'est pas seule concernée par la délinquance juvénile : elle n'est que l'un des maillons d'une chaîne, dont votre commission d'enquête a dit qu'elle " déraillait" . La famille et l'école doivent également assurer une mission de prévention de la délinquance. La justice n'en doit pas moins pleinement assumer sa responsabilité.

Cette responsabilité, elle est d'abord de développer un exceptionnel effort éducatif en direction des mineurs.

Je rappelle que nous augmentons de 25 % le nombre d'éducateurs. C'est absolument sans précédent. Qu'est-ce que cela signifie sinon une priorité politique claire en faveur de l'éducation ? Notamment en milieu ouvert, mais aussi au sein des structures d'accueil existantes, ainsi qu' en détention et à la sortie de la détention ! A cela s'ajoutent les centres fermés, au contenu éducatif fort et qui ne constitue qu'un aspect du projet.

Cette responsabilité, elle est ensuite d'ouvrir toute une gamme de réponses.

Outre les moyens matériels et humains, je vous propose d'adopter les moyens juridiques permettant de développer une palette de réponses graduées, et cohérente tout au long de la chaîne éducative et pénale.

Cette volonté politique est très nouvelle. Contrairement à certaines " belles âmes " que j'évoquais tout à l'heure, je le redis avec force et sérénité, nous tenons nos engagements.

Nous créons des centres éducatifs fermés pour mettre à l'écart du risque de récidive un petit nombre de jeunes qui participent au " noyau dur " de la délinquance, mise en évidence par tous les travaux récents et que nous ne savons pas traiter aujourd'hui.

Les jeunes placés dans ces centres suivront un programme intensif d'activités, organisé par des éducateurs et un programme d'enseignement dispensé par l'Education Nationale.

Pour le fonctionnement de ces centres, il sera fait appel au secteur public et au secteur associatif habilité.

La détention, dans les quartiers pour mineurs des prisons, a lieu dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes. C'est pourquoi nous créerons des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs à fort contenu éducatif et de préparation à la réinsertion.

Dans ces centres, il n'y aura évidemment pas de détenu majeur, une stricte séparation sera établie entre les classes d'âge et entre les prévenus et les détenus.

Dans un esprit pragmatique et équilibré, nous nous inspirons des exemples étrangers qui marchent.

J'ajoute que dans le sondage CSA, que j'ai évoqué, 77 % des personnes interrogées se déclarent favorables à la création de centres éducatifs fermés pour les délinquants mineurs récidivistes.

Vous voyez, nous sommes bien loin du débat régressif sur le pseudo-dilemme " éducation / sanction ". Il est archaïque d'opposer, de façon primaire, la prévention et l'éducation à la répression.

C'est d'ailleurs l'une des conclusions majeures de la commission d'enquête du Sénat. C'est aussi l'un des acquis théoriques et pratiques de toutes les expériences françaises et étrangères de ces dix dernières années. Il faut dépasser ce vain débat, cette opposition stérile, que certains s'acharnent à raviver, au risque de renoncer à toute crédibilité dans l'analyse et dans l'action.

Nous mettons en œuvre toute une gamme de réponses, conformes à nos engagements et aux souhaits profonds des Français.

Bien sûr, ces réponses, nous pourrons les améliorer ensemble, dans le débat parlementaire, mais aussi dans le dialogue que nous poursuivrons pour l'application de cette loi.

On a beaucoup parlé de mon intention de mettre en prison les mineurs de 13 à 16 ans. Voici, à ce sujet, la vérité.

Il serait contraire à tous les principes de priver les jeunes de liberté, de façon physiquement contraignante, par une simple mesure de placement. C'est pourquoi les centres fermés, j'y insiste, ne sont pas des prisons.

Mais, si l'on veut qu'ils fonctionnent, il faut disposer aussi d'une solution plus énergique pour les mineurs qui refuseraient la règle du jeu. Les principes exigent que cette solution plus énergique, c'est-à-dire physiquement contraignante, obéisse au régime de la détention, entourée de nombreuses garanties. C'est en vertu de ce raisonnement, que l'on ne peut pas exclure le recours à la détention provisoire pour les 13 à 16 ans.

Mais ce sera, je l'affirme avec force, un recours exceptionnel. Et cette détention provisoire, il n'est pas du tout envisagé qu'elle se déroule en prison au sens traditionnel du terme, mais au sein d'un établissement spécialisé. J'ajoute, que, lorsque j'ai pris mes fonctions, il y avait 110 mineurs de 13 ans à 16 ans en prison. Pourquoi, notamment, sachez-le, parce qu'au stade de la condamnation, la prison est déjà possible. Alors, je dis à tous ceux qui feignent de l'ignorer : je vous en prie, assez d'hypocrisie !

C'est dans cet esprit, que je vous propose de combler les insuffisances du dispositif pénal actuel.

C'est pourquoi, sans remettre en cause les principes qui fondent l'ordonnance du 2 février 1945, notamment la primauté de l'action éducative, la spécialisation des magistrats et la gradation de la responsabilité du mineur en fonction de son âge, le gouvernement vous propose d'adapter ce texte en diversifiant les moyens mis à la disposition des juges.

- D'abord, le principe de la responsabilité pénale des mineurs, dés lors qu'ils sont dotés de discernement, existe aujourd'hui mais doit être réaffirmé clairement par la loi.

Dans l'intérêt même des mineurs, il faut disposer d'un ensemble de réponses, en fonction de la personnalité du mineur et de son évolution. Il importe que le juge ait à sa disposition une gamme très large de mesures les plus diversifiées possibles.

Je propose donc de créer, entre les mesures éducatives et les peines des sanctions éducatives, comprenant un réel contenu pédagogique. Tel est le cas de l'interdiction de paraître, de l'interdiction de rencontrer la victime, de la confiscation ou encore de la mesure de réparation, qui existe déjà, et de l'obligation de suivre un stage de formation civique.

Ces sanctions éducatives auront vocation à s'appliquer aux mineurs entre 10 et 18 ans. Le non respect de la décision pourra être suivi, le cas échéant, d'une décision de placement.

Ainsi, pour prendre en compte certaines difficultés concrètes apparues, par exemple, lors du déferrement au parquet des mineurs interpellés le soir en raison des délais de route dans certains départements, la durée de rétention sera allongé de 10 à 12 heures.

L'accélération des procédures de jugement est un enjeu essentiel pour lutter contre le sentiment d'impunité des mineurs.

La procédure de comparution à délai rapproché est peu utilisée car elle est trop complexe.

Comme votre commission d'enquête l'a montré, l'extension de la procédure de comparution immédiate aux mineurs n'est ni réaliste, ni opportune pour des raisons que vous avez parfaitement développées.

Il existe une voie médiane que vous avez vous-même proposée dans votre rapport.

En effet, un certain nombre de mineurs sont très connus du tribunal pour enfants. Les nécessaires investigations sur la situation personnelle et familiale consistent à actualiser et à compléter les informations les concernant.

Pour les mineurs pour lesquels ces éléments ont pu être établis rapidement ou déjà connus du tribunal pour enfants et pour lesquels il existe un dossier de personnalité récent et qui ont commis des actes qui ne nécessitent aucune investigation particulière, je propose que le jugement puisse intervenir dans un délai de dix jours à un mois.

Dans l'attente du jugement, une mesure provisoire sera requise par le parquet auprès du juge des enfants.

Le tribunal pourra renvoyer l'affaire à une audience ultérieure s'il est besoin d'investigations sur les faits, ou au Procureur de la République s'il estime que l'affaire est trop complexe.

La procédure ne sera applicable aux mineurs de 13 à 16 ans que s'ils encourent une peine supérieure à 5 ans et inférieure à 7 ans. En outre, ils ne pourront faire l'objet que d'un contrôle judiciaire dans un centre fermé dans l'attente du jugement et comparaîtront dans un délai compris entre 10 jours et deux mois.

Quant au juge de proximité, je rappelle qu'il interviendra pour les contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs de 13 à 18 ans, qui sont actuellement jugées par les tribunaux de police et dans les mêmes conditions que ces tribunaux.

Quant aux mineurs délinquants multirécidivistes, comme l'a montré votre commission d'enquête, ce ne sont pas les plus nombreux, mais ils commettent les actes les plus graves. C'est cette escalade qu'il faut enrayer par des mesures appropriées.

Aujourd'hui, ces mineurs sont détenus en maisons d'arrêt. Je vous propose de créer des établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs qui seront l'occasion pour la direction de l'administration pénitentiaire et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse de mettre en place une prise en charge adaptée à leur âge, pour les garçons comme pour les filles, qu'ils soient détenus provisoirement ou condamnés.

L'intervention éducative auprès des mineurs incarcérés doit être systématique. Il n'est pas normal que les mineurs les plus difficiles soient privés d'éducateurs lorsqu'ils doivent être privés de liberté.

J'ai visité ces derniers jours deux établissements, l'un à Stamford dans la banlieue de Londres, l'autre en Belgique, à Braines le Château. Ils représentent ce vers quoi doivent tendre les futurs établissements pénitentiaires spécialisés que je viens d'évoquer.

Le second volet concerne les centres éducatifs fermés.

La vocation éducative - et d'insertion professionnelle - de ces centres, je l'ai dit, sera essentielle.

Je me suis assuré, avec mes collègues Luc FERRY et Xavier DARCOS, que l'Education Nationale assurera le suivi pédagogique de ces jeunes, afin de mettre en œuvre les enseignements adaptés à leurs besoins.

En matière de prévention de la récidive, l'objectif du gouvernement est de continuer à développer la mesure de réparation et le programme des classes-relais, conformément aux conclusions du rapport de votre commission d'enquête, que je reprends volontiers à mon compte.

Ces dispositifs ont, en effet, prouvé leur efficacité.

Il faut enfin réduire les délais de prise en charge des mesures de milieu ouvert par la protection judiciaire de la jeunesse. Il est aujourd'hui de 52 jours.

L'objectif du gouvernement est de l'abaisser à 15 jours. Ce problème, que vous avez relevé dans votre rapport, est d'abord une question de moyens accordés au milieu ouvert. Cette observation a été prise en compte par le gouvernement et une partie des moyens accordés à cette administration y seront consacrés.

LA SECURITE ET LE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS PENITENTIAIRES

S'agissant de l'administration pénitentiaire, je vous propose quatre mesures de nature à améliorer la sécurité des établissements pénitentiaires et leur fonctionnement .

Elles concernent :

• la possibilité de brouiller les téléphones portables,
• la situation des détenus atteints de troubles mentaux,
• le placement sous surveillance électronique,
• et la répartition des détenus.

Le brouillage des téléphones portables - dont l'usage se multiplie dans les établissements pénitentiaires - est une priorité pour plus de sécurité dans nos prisons.

Une enquête menée lors d'une évasion particulièrement grave par hélicoptère a permis de mettre en évidence l'usage de téléphones portables dans l'organisation de cette opération.

L'urgence est de neutraliser l'usage de ces appareils qui peuvent servir à préparer des évasions, des règlements de compte ou des agressions.

Pour répondre à la présence massive de détenus atteints de troubles mentaux en détention pour lesquels l'administration pénitentiaire et ses personnels ne sont pas toujours en mesure d'apporter une réponse adaptée, je propose de créer des structures aménagées au sein d'établissements hospitaliers dans lesquelles personnel pénitentiaires et personnel de soins concourront à une meilleure prise en charge.

Je souhaite pouvoir développer la surveillance électronique. Votre Haute Assemblée s'est déjà prononcée sur cette alternative à l'incarcération.

Je souhaite donc pouvoir offrir cette possibilité dans le cadre du contrôle judiciaire décidé par les magistrats. Je tiens à mettre à la charge de la personne placée sous surveillance électronique des obligations, notamment celle de devoir répondre aux convocations de toute autorité désignée par les magistrats.

Le recours à des personnes de droit privé, dans certaines conditions, permettra de développer la mise en œuvre de ces mesures.

Pour lutter contre la surpopulation pénale, que vous aviez dénoncée comme " la honte de la République ", je vous propose d'introduire plus de fluidité dans l'affectation des détenus par l'administration pénitentiaire.

La suppression d'une catégorie particulière d'établissements pénitentiaires, les centres de détention régionaux, est une mesure importante. Ces centres sont actuellement sous-utilisés en raison de règles juridiques trop contraignantes. La réforme que je vous propose permettra d'y placer près de 900 personnes condamnées, actuellement détenues dans des établissements surpeuplés.

L'administration pénitentiaire pourra affecter les condamnés dans ces établissements en fonction de leur profil et de leur situation individuelle.

Cette mesure améliorera aussi la sécurité.

En supprimant la référence liée au quantum de la peine, l'affectation des détenus condamnés qui attendent parfois très longtemps leur affectation dans des établissements pour peines sera facilitée.

La sécurité est au cœur de mes préoccupations. Je connais le rôle et le dévouement admirables du personnel de l'administration pénitentiaire qui accomplit ses missions dans des conditions souvent très difficiles. Mon devoir est d'être toujours à leurs côtés.

L'AMELIORATION DE LA SITUATION DES VICTIMES

L'amélioration de la situation des victimes est un volet essentiel de ce projet de loi, qui est au cœur des préoccupations des Français.

J'ai reçu de nombreuses associations de victimes. Je suis allé à leur rencontre. J'ai dialogué avec elles. Je me suis rendu compte à quel point les victimes se sentent oubliées, mal informées, soumises à des démarches qu'elles ne comprennent pas, parfois humiliées.

J'ai tenu, face à ces difficultés, à leur apporter des aides concrètes, dans l'urgence douloureuse à laquelle elles sont confrontées.

C'est pourquoi ce projet s'inscrit dans le cadre d'un plan d'action, sur cinq ans, destiné à assurer une meilleure prise en charge des victimes.

Ce plan repose sur cinq piliers :

• La mise en place d'un accompagnement juridique immédiat ;
• La diffusion d'une information adaptée tout au long de la procédure et, si la victime le souhaite, de l'exécution de la décision ;
• L'affirmation d'une solidarité plus forte dans l'indemnisation des victimes les plus fragilisées ;
• La recherche d'une réparation plus juste et plus transparente grâce à l'harmonisation des méthodes d'évaluation des préjudices et l'amélioration du déroulement des expertises ;
• La création de dispositifs d'urgence pour faire face aux premiers besoins des victimes ;
• La détermination de véritables plans d'actions en cas de catastrophes collectives.

Ces mesures ne demanderont pas toutes des réformes législatives mais je tenais à vous les soumettre pour vous rendre compte de la volonté déterminée du Gouvernement.

De ce plan d'action, trois mesures ont été immédiatement dégagées pour figurer dans la loi de programme.

Il s'agit :

• D'abord, de la faculté pour la victime, dûment informée à cet effet, de demander dès sa première audition par les services de police et de gendarmerie, la désignation d'un avocat d'office.

Aussi étonnant que cela puisse paraître, cette information n'est pas prévue par les textes alors que la loi du 15 juin 2000 l'a expressément introduite pour la personne placée en garde à vue !

• Ensuite, de la possibilité pour les victimes d'infractions les plus graves de bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle sans qu'elles aient à justifier de ressources insuffisantes.

Il ne peut être question pour nous, en étendant très modérément le champ de l'aide juridictionnelle, d'accentuer une certaine paupérisation de ces professions. J'ouvrirai donc des négociations sur la question de la rémunération des avocats qui participent à cet effort de solidarité le moment venu.

Je crois que nous sommes tous sensibles au " malaise " remarquablement mis en évidence par Jean-Jacques Hyest et Christian Cointat dans le rapport de la mission d'information de votre commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice.

C'est à la suite d'une rencontre avec des associations de victimes que m'est apparue la nécessité de créer une procédure judiciaire d'enquête ou d'information pour rechercher les causes d'une disparition suspecte.

Cette mesure permettra de suivre, sur le long terme, sans encourir le risque de la prescription, ces évènements toujours très douloureux pour les familles des victimes.

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CONCLUSION

Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, ce projet de loi de programme est un projet de loi de moyens et d'action qui constitue un véritable plan d'ensemble pour la justice, pour cinq ans.

Je vous assure que l'engagement du Gouvernement sera sans faille pour faire de ce texte un succès avec le concours du Parlement.

Je compte beaucoup sur vos contributions, vos réflexions et vos propositions, dans ce débat, pour améliorer ce texte, mais aussi pour le faire entrer dans les faits, dans notre ambition commune, car je la sais partagée.

Puisse la Haute Assemblée apporter sa pierre à la construction d'une Justice qui soit plus sereine, plus efficace, plus proche de nos concitoyens ! Une Justice qui réponde à leurs attentes légitimes, au service du peuple français au nom duquel elle rend ses décisions, au service de la République et de ses valeurs qui nous rassemblent tous.

Je vous remercie.