[Archives] Budget du Ministère de la Justice

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les députés,

Rarement le débat sur la justice n'aura été aussi intense dans notre pays. Rarement l'attente de nos concitoyens envers la Justice n'aura été aussi forte. Les dernières consultations électorales ont exprimé ce débat et marqué ces attentes.

Dès sa prise de fonctions, le Gouvernement a montré qu'il a entendu ce message, en présentant au Parlement deux lois d'orientation et de programmation sur la justice et sur la sécurité intérieure, que vous avez adoptés au cours de l'été.

S'agissant de la Justice, en particulier, les objectifs et les priorités ont été définis pour, la durée de législature, par la loi du 9 septembre dernier. Les moyens budgétaires et humains correspondants ont aussi été inscrits dans ce texte.

Ces moyens témoignent d'une véritable mobilisation en faveur de la Justice : 3,650 M€ dont 2,775 M€ en dépenses de fonctionnement et 875 M€ en investissement, correspondant à la consommation sur la durée de la loi de 1 750 M€ d'autorisations de programme. La loi d'orientation et de programmation prévoit également la création de 10 100 emplois.

Le budget 2003 de la justice, que j'ai l'honneur de présenter aujourd'hui, traduit dans les faits ces orientations, pour le premier exercice de la législature de la volonté du Gouvernement de tenir ses engagements.

I - LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2003 PLACE LA JUSTICE AU COEUR DES PRIORITES DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE

Ce budget prévoit en effet un renforcement sans précédent des moyens de la Chancellerie, au service d'objectifs clairement définis.

1. La progression globale soit 7,43 % du budget, n'a jamais été atteinte depuis une dizaine d'années.

L'effort budgétaire porte tant sur le fonctionnement que sur l'investissement.

a. Les dépenses de fonctionnement augmentent de 5,26 %. 2 026 emplois budgétaires seront créés, auquel il convient d'ajouter 83 emplois dans les établissements publics, ainsi que 170 emplois financés sur crédits de fonctionnement, permettant de rémunérer les assistants de justice dans les juridictions administratives. J'ajoute que la commission nationale informatique et liberté (CNIL) bénéficiera de la création de deux postes.

b. Ce budget marque un très important redressement de la situation en matière d'investissement. Dès mon arrivée, place Vendôme, il m'est apparu qu'un effort exceptionnel était nécessaire pour rattraper le retard pris dans le domaine pénitentiaire mais aussi dans celui de la rénovation et de la modernisation des Palais de Justice.

Pour cette raison, j'ai obtenu en 2003 un doublement des autorisations de programme par rapport à 2002. Pour les grosses opérations immobilières, c'est maintenant qu'il faut lancer le programme pour les équipements dont la mise en service interviendra dans quatre ou cinq ans.

Dans la même logique, les crédits de paiement dont bénéficiera mon département ministériel augmenteront de 58,2 %.

2. Toutefois, je partage l'avis de beaucoup d'entre vous pour lesquels " un budget qui augmente n'est pas nécessairement un bon budget ". Il est en effet indispensable que ce budget soit clairement articulé autour des priorités sur lesquelles votre assemblée s'est prononcée et qu'il permette de contribuer effectivement à leur mise en œuvre rapide.

Quatre priorités majeures sont fixées par la loi d'orientation et de programmation :

1°) Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens, ce qui signifie plus de rapidité dans le traitement des dossiers ainsi qu'une gestion plus simple et plus proche des citoyens.

2°) Développer l'efficacité de la réponse pénale. Il s'agit d'adapter le droit à l'évolution des formes de la délinquance. Il faut aussi se mobiliser pour mieux exécuter les décisions de justice.

3°) Prévenir et traiter plus efficacement la délinquance des mineurs, en associant plus efficacement éducation, sanction et réinsertion.

4°) Améliorer l'accès des citoyens à la justice et améliorer les droits des victimes.

Ce budget correspond à la première tranche annuelle de mise en œuvre de la loi de programmation. Il correspond à un cinquième des moyens supplémentaires prévus par la loi d'orientation et de programmation.

L'examen de ce budget nous permet de faire le point des orientations qui guident mon action au service d'une justice plus proche et plus efficace.

a. Nous devons, tout d'abord, permettre aux services judiciaires de remplir pleinement leur mission.

Les services judiciaires doivent faire face à l'accroissement des charges et des responsabilités qui leur incombe.

• Développer la justice de proximité. Comme vous le savez, la création et les compétences des juges de proximité ont été prévues par la LOPJ. Le projet de loi organique précisant le statut de ces juges a été examiné en première lecture par le Sénat le 2 octobre dernier et devrait être examiné par votre assemblée à la mi-décembre.

Je pense sincèrement que les garanties prévues pour le recrutement et l'exercice de ces fonctions, et tout particulièrement le rôle du Conseil Supérieur de la Magistrature dans la nomination de ces juges, devraient être de nature à apaiser les interrogations qu'a suscitées cette réforme dans les milieux judiciaires.

• La création de la justice de proximité est indispensable aujourd'hui Elle permettra un traitement beaucoup plus systématique des " petits " litiges qui, souvent, empoisonnent la vie quotidienne de nos concitoyens, tout en échappant à la justice.

Je rappelle que 90 % des personnes interrogées cet été par l'institut CSA se sont déclarées favorables à la création de cette juridiction.

• Par ailleurs, je souhaite une progression de 20 % du nombre de juges pour enfants afin d'appuyer l'effort éducatif que nous développons en direction des mineurs, et pour mieux traiter une délinquance qui n'a cessé de progresser ces dernières années.

En tout, ce budget crée 700 emplois. Aux 180 emplois de magistrats s'ajoutent 520 emplois de greffiers et de fonctionnaires.

Ces créations d'emplois permettront de recentrer davantage les magistrats sur leurs missions essentielles et à les faire bénéficier du soutien de " greffiers-rédacteurs " qui les assisteront directement.

Au-delà des créations budgétaires, il faut veiller au rythme des entrées effectives dans les juridictions, compte tenu du calendrier des recrutements et de la durée des formations. Il s'agit d'une préoccupation majeure pour laquelle j'ai donné des instructions précises à mes services. Je suis en mesure de vous indiquer que les juridictions bénéficieront dès 2003 de l'arrivée de 290 magistrats et de 800 fonctionnaires des greffes.

Par ailleurs, 3 M€ seront consacrés aux premiers recrutements, à l'installation et à la formation des juges de proximité dès l'an prochain.

Ce budget permet d'améliorer sensiblement la situation de l'ensemble des magistrats et des fonctionnaires des greffes. Ainsi, avant la fin de l'année 2003, les primes des magistrats judiciaires passeront de 37 % à 41 %, ce qui permettra de réduire l'écart, aujourd'hui constaté avec les juges administratifs. Pour les greffiers et les greffiers en chef, des réformes statutaires importantes seront mises en œuvre. J'ajoute que les fonctionnaires de catégories C verront leurs primes revalorisées.

Enfin, les efforts en termes d'effectifs que je viens d'évoquer nécessite le renforcement des moyens de l'Ecole Nationale de la Magistrature et de l'Ecole Nationale des Greffes dont les capacités doivent augmenter en conséquence comme l'a justement souligné le rapport de M. GARRAUD.

b. L'administration pénitentiaire est confrontée à des défis considérables. La première priorité est d'augmenter rapidement sa capacité : le nombre de places dans les établissements pénitentiaires est de 48 000 alors que le nombre de détenus oscille entre 53 000 et 56 000. L'administration pénitentiaire doit pouvoir accueillir la totalité des personnes condamnées à des peines d'emprisonnement dans des conditions dignes. C'est un enjeu majeur pour la Justice et pour la République.

Le Gouvernement a décidé, dans le cadre de l'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, la création de 11 000 places dont 4 000 de remplacement.

La réalisation d'établissements entièrement dédiés aux mineurs, permettra enfin une prise en charge éducative de cette population dont on ne peut plus tolérer les conditions actuelles d'incarcération.

Pierre BEDIER, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers, est plus spécifiquement en charge de cet important dossier. Avec lui, nous veillons à la finalisation de ce programme sur lequel portera la part la plus importante de l'effort d'investissement.

Dans ce cadre, le ministère souhaite utiliser les nouvelles dispositions législatives destinées à faciliter une plus grande implication des partenaires privés et adoptées cet été dans les deux lois de programmation. Il s'agit de recourir aux locations avec option d'achat pour des équipements réalisés par le secteur privé. Il s'agit aussi d'utiliser le dispositif de 1987 rénové, afin d'intégrer dans des marchés d'ensemble une partie de la gestion des établissements pénitentiaires, à l'exception, bien évidemment, des missions qui constitutionnellement doivent être exercées par l'autorité publique : direction des établissements, greffes, surveillance.

L'évolution des effectifs de l'administration pénitentiaire doit naturellement être mise en cohérence avec les efforts d'investissement. Nous devons anticiper les besoins de recrutement afin de tenir compte des délais de formation.

Je ne vous cacherai pas que la barre a été placée très haut. C'est absolument indispensable : n'oublions pas qu'un établissement pénitentiaire est un investissement important et lourd dont la réalisation prend plusieurs années.

Je souhaite également renforcer le niveau de sécurité dans les établissements pénitentiaires, et sur ce point je rejoins entièrement le rapport de Mme PECRESSE. Plusieurs mesures sont donc prévues dans cette direction : tunnels à rayon x, brouillage des téléphones portables, développement de filins anti-hélicoptères, utilisation de la reconnaissance biométrique devront notamment être développés.

Bien sûr, la réponse pénale ne peut se traduire par une politique exclusivement carcérale. Le développement des sanctions alternatives, comme le bracelet électronique ou l'emprisonnement de nuit ou le week-end constitue une priorité.

Pour la mise en œuvre de ces politiques, 870 emplois seront créés dont 613 pour le personnel de surveillance. Ces 613 emplois permettront de prendre en compte la sortie des établissements du programme " 4 000 ", prévus pour les années 2003 et 2004 ainsi que les nouveaux quartiers mineurs.

Les autres créations d'emplois permettront de poursuivre le nécessaire renforcement des services d'insertion et de probation qui bénéficieront de 200 emplois supplémentaires, ainsi que la poursuite de la réforme de la santé en milieu pénitentiaire.

Il m'est apparu enfin nécessaire de veiller à l'attractivité des fonctions pénitentiaires alors même que l'ensemble des corps de sécurité de l'Etat voient leurs effectifs augmenter. Cette revalorisation d'ensemble revêt une importance particulière pour le personnel de surveillance alors même que nous sommes, comme je l'ai indiqué aux syndicats, dans l'obligation de réouvrir les discussions sur le passage aux 33 heures à partir de 2004, prévu par le précédent Gouvernement. En effet, il n'apparaît pas réaliste de maintenir cette orientation au regard des capacités de recrutement et de formation de l'administration pénitentiaire, confrontée par ailleurs à une sensible augmentation des départs en retraite au cours de la même période.

c. Je souhaite enfin une mobilisation des services de la protection judiciaire de la jeunesse qui doit impérativement trouver des réponses plus efficaces à l'augmentation préoccupante de la délinquance des mineurs.

A cette fin, la LOPJ prévoit d'élargir la palette des réponses pour assurer la prise en charge des mineurs délinquants les plus difficiles, notamment par la création de centres fermés sur lesquels votre assemblée s'est largement penchée et par l'intervention des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse dans les quartiers mineurs. Il est en effet indispensable de mettre à profit le temps de l'incarcération, quand celle-ci ne peut être évitée, pour construire avec le mineur un projet éducatif qui se poursuivra après sa sortie de prison.

Le développement de la prévention et de la récidive, qui est également une priorité de la loi de programme, passe par l'amélioration de la prise en charge en milieu ouvert ainsi que par la réduction des délais de prise en charge des mesures.

Pour atteindre ces objectifs, 314 emplois sur les 1 250 prévus sur la durée de la loi de programme seront crées dès 2003 dont 188 dans la filière éducative. Il s'agit d'une première étape de l'objectif d'augmentation de 25 % des effectifs retenus par la loi d'orientation et de programmation.

La santé des mineurs et leur accompagnement psychologique, notamment lorsqu'ils font l'objet d'une mesure de placement, font l'objet d'une attention particulière avec la création de 24 emplois d'infirmiers et de psychologues.

L'amélioration de l'efficacité de la protection judiciaire de la jeunesse passe également par le renforcement de sa capacité de gestion qui n'a pas suivi le rythme de développement très rapide de ce secteur. Comme le relève le rapport de Mme PECRESSE, des progrès doivent être réalisés en matière de gestion de ressources humaines et de déconcentration.

La création de 64 emplois dans la filière administrative permettra de renforcer la capacité de gestion et de contrôle des services déconcentrés.

L''augmentation des crédits de fonctionnement qui s'élève à 7,38 millions d'euros permettra d'accompagner cette politique en s'appuyant sur les capacités du secteur public et sur celles du secteur habilité justice.

Les crédits d'investissement avec 26 millions d'euros en autorisations de programme connaissent une progression très importante. Ces moyens supplémentaires seront consacrés à la mise en œuvre du programme des centres fermés et à la rénovation d'un patrimoine immobilier qui ne répond plus aux conditions actuelles de prise en charge des mineurs.

Par ailleurs, le budget prévoit des mesures statutaires et indemnitaires pour les personnels qui exercent les fonctions les plus exposées.

d. Pour le Conseil d'Etat et les juridictions administratives, l'augmentation considérable du nombre de dossiers justifie la mise en place de moyens humains et financiers supplémentaires afin d'améliorer sensiblement les délais de traitement des dossiers.

Pour 2003, les juridictions administratives bénéficieront de la création de 100 emplois, dont 42 magistrats et 58 fonctionnaires. Sont également prévus 170 emplois " sur crédits " destinés au recrutement d'assistants de justice.

Un effort particulier sera effectué en 2003 sur les cours administratives d'appel, pour lesquelles la question des délais est particulièrement sensible : pour cette raison, et de manière comparable à ce qui est prévu pour les juridictions judiciaires, des contrats d'objectifs seront conclus avec les cours administratives d'appel.

e. L'aide aux victimes

Dès mon arrivée au ministère de la Justice, j'ai pris conscience de la nécessité d'accroître l'effort de solidarité de la Nation vis-à-vis des victimes d'infractions. Cette très forte attente de nos concitoyens est profondément légitime. Les victimes ne veulent plus, ne doivent plus être " les oubliées des prétoires ".

Le récent procès des attentats terroristes de 1995 illustre la gravité des préjudices subis. C'est la dignité de la personne humaine qui est en cause. La reconnaissance des victimes et le renforcement de leurs droits doivent être placés au cœur de l'institution judiciaire.

Pour cette raison, j'ai présenté au Conseil des ministres le 18 septembre dernier un plan d'action sur cinq ans. Les ressources nécessaires ont été programmées par la Loi du 9 septembre. Les moyens qu'il vous est proposé d'adopter dans le budget 2003 permettront d'engager des mesures très significatives :

• Information de la possibilité de demander la désignation d'un avocat dès le dépôt de la plainte.
• Octroi de l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources pour les victimes des crimes les plus graves.
• Le renforcement des réseaux associatifs, où pour lequel des moyens supplémentaires sont dégagés.
• L'extension du numéro national d'appel.
• L'amélioration de l'aide juridictionnelle notamment par la hausse des correctifs familiaux.

Au-delà de ces dispositions immédiates, il faut poursuivre la réflexion sur la meilleure prise en compte de la situation et des attentes des victimes des actes les plus graves. J'ai souhaité que soit engagée une réflexion sur les modalités d'information des victimes sur l'exécution de la peine de l'auteur de l'infraction. Je pense notamment qu'il conviendrait d'entendre les victimes à l'occasion de décisions de libération conditionnelle.

J'ai rencontré les associations de victimes. Je souhaite poursuivre le dialogue entamé avec elles. Le 18 novembre prochain, je les rencontrerai à la Chancellerie, pour une consultation qui nous permettra d'avancer dans la déclinaison concrète du plan d'action que je viens d'évoquer.

II - AU DELA DU RENFORCEMENT DES MOYENS D'ACTION DE MON DEPARTEMENT MINISTERIEL, JE SOUHAITERAIS FAIRE DEUX OBSERVATIONS

a. La première est qu'il n'est pas suffisant d'obtenir des moyens : il faut aussi veiller à leur mobilisation effective

J'ai pleinement conscience de l'importance des moyens qui ont été alloués à la Justice: leur bonne utilisation et leur traduction rapide en résultats constituent une priorité absolue. J'en prends l 'engagement devant vous.

Il faut d'abord améliorer l'exécution du budget. Vos commissions ont mis en évidence la sous-consommation de plusieurs lignes budgétaires.

Je constate que la situation s'améliore, pour les crédits d'investissement. Pour 2002, d'après les prévisions dont je dispose, les reports seraient en diminution de plus de 70 % par rapport à l'année dernière. Nous entrons en effet dans la phase d'achèvement du programme " 4 000 " et donc d'importants décaissements de crédits de paiement.

Il n'en reste pas moins que cet effort doit être poursuivi et accentué.

Pour cette raison, je souhaite engager une politique ambitieuse de réforme de mon administration, en m'appuyant sur les travaux en cours, notamment pour la mise en œuvre de la Loi Organique sur les Lois de Finances (LOLF).

Pour cette raison, il m'est apparu nécessaire de renforcer l'administration centrale du Ministère. Ses effectifs seront renforcés de 40 postes budgétaires supplémentaires. Cet effort portera en priorité, en 2003, sur la direction de la protection judiciaire de la jeunesse dont la capacité de gestion doit être renforcée de manière urgente.

Cette action de modernisation doit aboutir à une amélioration des conditions de déconcentration des responsabilités de gestion et d'exécution budgétaire au sein de chacune des administrations de la Chancellerie. Elle doit aussi permettre d'améliorer les outils d'évaluation de l'action entreprise.

Une meilleure organisation du travail des juridictions et des services extérieurs de la Chancellerie passe en effet par le suivi plus étroit de l'adéquation des moyens aux objectifs. Dans ce cadre, le recours à des contrats d'objectifs passés avec les autorités gestionnaires sera développé.

Je compte aussi utiliser la possibilité qui sera ouverte par le projet de loi constitutionnel consistant à expérimenter des réformes portant notamment sur les structures des services relevant de la Chancellerie.

Je viens de réunir les chefs de cour pour appeler leur attention sur cette priorité. Par ailleurs, je compte engager dès le mois de décembre une démarche de fond de l'ensemble des responsables territoriaux de la Chancellerie afin de les mobiliser sur ce thème.

Cette culture de l'objectif, cette exigence de résultat doivent se diffuser au sein de la justice, afin qu'elle puisse mieux assumer ses missions au service du peuple français : c'est en son nom qu'elle rend ses décisions.

b. j'en viens à la seconde observation qui me tient à cœur : l'efficacité de la justice passe aussi, et peut être avant tout, par l'amélioration du droit.

Je souhaiterais rappeler ici les grandes orientations que je souhaite soumettre à votre assemblée.

â Dans le domaine du droit des personnes : l'amélioration du régime de protection des majeurs incapables, la réforme de droit de la filiation, du divorce, des successions et des libéralités afin de trouver des solutions mieux adaptées aux aspirations des personnes concernées sans surcharger les juridictions.

Par ailleurs, je considère qu'il est indispensable de poursuivre la modernisation de la procédure civile. La procédure doit permettre une meilleure maîtrise des délais. Les incidents de procédure doivent être traités le plus en amont possible, afin que le juge puisse, le moment venu, trancher les questions de fond.

Enfin, il faudra mettre en œuvre rapidement la réforme de la protection des données personnelles alors que les technologies nouvelles et Internet ont profondément modifié l'utilisation des fichiers informatiques. Le projet de loi modifiant la loi informatique et libertés que votre assemblée a examiné en janvier dernier, reviendra au sénat au début de l'année prochaine.

• Le droit des sociétés doit être profondément rénové. Je ne doute pas de la détermination de votre commission des lois à cet égard, qui a constitué une mission parlementaire pour ouvrir cet important dossier.

Il en est de même des procédures collectives.

Dans l'immédiat, vous aurez à examiner d'ici la fin de l'année le projet de loi sur la sécurité financière qui apportera des précisions très attendues sur le Gouvernement d'entreprise et le contrôle légal des comptes.

Enfin, la réforme des administrateurs judiciaires et mandataires de justice devra être examinée par la commission mixte paritaire en décembre.

Ce programme ambitieux devra être échelonné dans le temps. Il n'est que plus important de démarrer dès à présent le travail préparatoire à ces réformes, dans la concertation et le dialogue, auxquels je suis très attaché: vous savez combien l'attente de la société est considérable dans tous ces domaines.

S'agissant du droit pénal et de la procédure pénale, je souhaiterais rappeler les principales orientations que je souhaite vous soumettre :

• Modifier la procédure pénale pour remédier, dans le respect des principes de notre droit, aux disparités qui entravent ou rallongent les procédures et faciliter le recours aux méthodes d'investigation les plus modernes.
• Améliorer la coopération pénale internationale. L'actualité récente démontre amplement la nécessité de cette politique, au sein de l'Union européenne et au-delà.
• Réprimer plus fermement les formes les plus nouvelles et les plus insidieuses de la délinquance : je pense à la criminalité organisée, à la traite des êtres humains et aux actes racistes qui, constituent des manifestations particulièrement préoccupantes des nouvelles violences qui menacent notre pacte social. Je pense aussi à la lutte contre la violence routière, qui est une grande cause nationale.

Ce travail a été engagé dès le vote de la loi de programme et je souhaite que très rapidement l'ensemble de ce dispositif législatif soit mis en place. Nous aurons l'occasion d'en reparler.

Enfin, je ne peux pas accepter que l'inexécution des peines soit aussi élevée. Le rapport de l'inspection générale des services judiciaires qui m'a été remis fait état, comme vous le savez, d'un taux d'inexécution de 30 %. Cela nous impose de revoir rapidement cette question, qui ne sera pas résolue par la seule augmentation des capacités de l'administration pénitentiaire, si nécessaire soit-elle. Une accélération des procédures, ainsi que des actions très concrètes comme une meilleure connaissance de la domiciliation des personnes condamnées sont indispensables.

Telles sont les principales orientations de ce budget et de la politique que je conduis au nom du Gouvernement. Elles témoignent, j'en suis profondément convaincu, de notre ambition pour la Justice et de notre souci de mener une politique ferme et humaniste, respectueuse du Droit et de nos valeurs.

C'est l'autorité de l'Etat, c'est aussi le respect de la République qui sont en jeu.

Je vous remercie.