[Archives] Organisation décentralisée de la République

Attention, seul le prononcé fait foi.

Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les députés,

En vous proposant ce projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, le Gouvernement vous soumet une réforme ambitieuse inspirée par le Président de la République et portée par le Premier ministre.

Cette réforme a pour objectif de rapprocher les institutions des citoyens dans le respect de l'unité et de l'indivisibilité de la République.

Ce texte marque une première étape vers une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales.

C'est aussi la première étape d'une véritable réforme de l'Etat.

Il s'agit de bâtir un Etat plus fort, qui joue pleinement son rôle régalien, mais aussi une nouvelle architecture des responsabilités au sein de la République.

A l'ampleur du débat suscité par cette réforme, chacun en perçoit l'importance des enjeux.

Je sais que beaucoup d'entre vous souhaitent pouvoir passer au plus tôt à sa mise en œuvre et aux transferts de compétence ainsi qu'aux expérimentations qu'elle rendra possible.

Cette volonté de passer à l'action est de bon augure : elle démontre qu'en ouvrant ce débat, le Gouvernement a fait un choix pleinement conforme aux aspirations des Français à plus de démocratie, plus de proximité, plus de dialogue.

Je me réjouis, M. le Président de la Commission des lois, que vous adhériez à la démarche du Gouvernement : vous soulignez, à juste titre, qu'elle dessine une réforme globale à l'écoute des acteurs locaux, tout en proposant un modèle novateur et équilibré d'organisation institutionnelle.

Je ne doute pas que votre Assemblée, surtout si elle suit les propositions de votre Commission, améliorera ce texte dans le souci qui nous est commun d'inscrire dans notre loi fondamentale les principes d'une République unitaire décentralisée.

Ces principes, vous les connaissez. Il s'agit :

• de consacrer l'existence et le rôle des régions,
• d'affirmer que les compétences ont vocation à être exercées au niveau le plus approprié,
• d'ouvrir aux collectivités territoriales une faculté d'expérimentation,
• de donner aussi à l'Etat cette capacité d'expérimentation,
• de conférer sa place à la démocratie locale directe,
• de garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales,
• de moderniser le cadre juridique de l'outre mer.

Le Sénat y a ajouté le droit à l'expérimentation des groupements intercommunaux et l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.

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I. Pourquoi réformer la Constitution ?

Comme vous l'avez fort bien montré dans votre rapport, M. le Président, notre histoire constitutionnelle a provoqué un glissement progressif qui a écarté la norme constitutionnelle de la réalité du terrain où depuis près d'un quart de siècle se sont opérés des transferts de compétence.

Oui, la décentralisation existe, mais elle n'a pas de base constitutionnelle : tel est le paradoxe.

Dans notre Constitution, la place accordée aux collectivités territoriales reste limitée : quelques dispositions seulement au titre XII qui s'inscrivent dans la continuité de celles de la IVème République et qui n'ont pas été modifiées depuis 1958. Un seul article scelle le sort des collectivités territoriales métropolitaines et trois celui des collectivités d'outre-mer, si l'on met à part les dispositions spécifiques à la Nouvelle Calédonie introduites par la réforme constitutionnelle du 20 juillet 1998.

Or les collectivités territoriales ont acquis un rôle de plus en plus important dans le fonctionnement de la démocratie comme dans l'exercice de nouvelles compétences.

Depuis les lois de 1982 et de 1983, la décentralisation s'est ancrée dans la réalité administrative et politique française.

Ainsi la région dont le Général de Gaulle avait pressenti le rôle et l'importance qu'elle pouvait prendre dans l'organisation des pouvoirs publics, s'est vue reconnaître une existence législative.

Il nous faut aujourd'hui tirer les leçons de cette évolution, en consacrant dans la Constitution, la place de la région dans l'architecture institutionnelle de la République et dans le développement économique des territoires.

De même, un mouvement de transferts de compétences s'est développé progressivement portant, pour l'essentiel, sur la gestion des services publics.

Mais les moyens financiers nécessaires pour accompagner ce mouvement n'ont pas été au rendez-vous des politiques conduites en la matière.

La façon dont a été conçue l'allocation personnalisée d'autonomie témoigne de façon caricaturale, de cette contradiction.

Quel bilan tirer de ces années passées ?

La libre administration des collectivités territoriales, pourtant réaffirmée par le Conseil Constitutionnel, demeure trop souvent, une intention qui doit se traduire dans la réalité.

Nous devons passer d'une décentralisation octroyée par l'Etat à une décentralisation, certes encadrée par la loi, mais laissée à la mise en œuvre des élus locaux eux-mêmes.

L'inscription, dans la Constitution, d'un principe de répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales permettra cette évolution.

Nous devons inscrire dans la Constitution des principes forts, propres à rompre avec des politiques ponctuelles et parfois contingentes de répartition des compétences.

Pour autant, il n'est pas question d'agir de manière brutale et sans nuance, mais de créer un espace d'innovation maîtrisée.

Il ne s'agit, bien évidemment, pas de revenir à ce temps décrié par Voltaire, où en traversant la France, on changeait plus souvent de lois que de cheval.

La loi doit être la même pour tous. Les Français doivent conserver les mêmes droits et les mêmes devoirs sur l'ensemble du territoire tout en bénéficiant de la proximité accrue qu'ils demandent.

Les nouveaux transferts de l'Etat aux collectivités territoriales, pour les compétences déjà transférées, ainsi que les règles qui les régissent, ne feront l'objet que d'expériences temporaires et destinées à être évaluées. Ainsi, les expérimentations de ces collectivités, pourront, un jour, si elles sont jugées positives, profiter à tous.

Faire évoluer l'organisation décentralisée de la République ne conduit donc pas, à bouleverser ses principes fondateurs et ses grands équilibres. Comme l'a rappelé, de manière constante, le Président de la République, l'indivisibilité de la République et l'égalité des citoyens devant la loi ne sauraient être remis en cause.

Bien au contraire, cette nouvelle étape de la décentralisation est la chance que l'Etat doit saisir pour démontrer, face au dynamisme des collectivités territoriales, sa capacité d'innovation et de réforme.

Je suis convaincu que cette mutation constitutionnelle offre également un puissant levier pour moderniser l'Etat.

L'Etat doit conserver son rôle de garant de l'unité nationale. Il est en première ligne pour assurer ses missions de souveraineté, d'égalité et de solidarité.

Aux collectivités locales doit en revanche être donnée la possibilité d'œuvrer au plus proche des attentes des citoyens.

Voilà, Mesdames et Messieurs les députés, la finalité de cette réforme profondément novatrice dans sa méthode, mais aussi clairement équilibrée dans ses objectifs dont je voudrais maintenant présenter la mise en œuvre.

II. Comment décentraliser ?

Il faut d'abord donner un contenu concret à la décentralisation tant au niveau des institutions qui la mettent en œuvre, que des pouvoirs qui leur sont conférés.

Il faut ensuite donner aux collectivités les moyens financiers de mener leurs nouvelles missions.

Il faut aussi déterminer la place qui revient à la démocratie locale directe.

Il faut enfin, rénover le statut des collectivités d'outre mer.

A- La mise en œuvre de l'organisation décentralisée de la République.

Le Gouvernement vous propose d'inscrire très clairement dans la Constitution, ce principe d'organisation des pouvoirs qu'est la décentralisation.

Dans le texte qui vous est soumis, ce principe trouve sa place à l'article 1er de la Constitution qui désormais se lira :

" La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ".

Je suis convaincu qu'inscrire la décentralisation parmi les principes fondamentaux de notre pacte républicain est nécessaire pour lui conférer une place symboliquement plus forte et juridiquement plus juste.

Ce principe d'organisation décentralisée prend force dans la nouvelle rédaction de l'article 72 qui vous est présenté.

1 - En effet, il vous est proposé de consacrer la région au nombre des collectivités territoriales reconnues par la Constitution, au même titre que la commune et le département. Ainsi, le premier alinéa de l'article 72 rendra compte de l'adaptation des structures territoriales à la diversité des situations locales.

Parce qu'il n'y a pas d'organisation territoriale idéale et parce que notre pays est heureusement marqué par sa diversité, des formes d'organisation différentes doivent pouvoir coexister.

Sont ainsi consacrées les " collectivités à statut particulier ". Les " collectivités d'outre-mer " succèderont quant à elles, aux "territoires d'outre-mer ". Cette substitution traduit ainsi les possibilités d'organisation particulière offertes à ces collectivités.

Enfin, le projet reconnaît la faculté de créer par la loi toute autre collectivité territoriale, en lieu et place, le cas échéant, des collectivités de droit commun. Il pourra donc y avoir des statuts spécifiques adaptés aux particularités locales.

2 - Les compétences dévolues à l'ensemble des collectivités territoriales devront répondre à un objectif inspiré du principe de subsidiarité, sans se confondre avec lui : les collectivités territoriales auront vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ".

Loin des constructions abstraites, l'objectif est d'exprimer une idée de bon sens : il appartient au législateur, lorsqu'il intervient dans la répartition des compétences, de rechercher le niveau auquel l'action des pouvoirs publics sera conduite de la meilleure façon.

Votre Commission entend préciser la mise en œuvre de cet objectif . C'est une initiative dont je reconnaît bien volontiers la nécessité.

Il est d'ailleurs instructif de se reporter à l'unique article relatif aux collectivités territoriales de l'avant-projet de Constitution du 15 juillet 1958. Y figurait un alinéa ainsi rédigé : " La République adapte les principes et les méthodes de sa législation aux nécessités de l'autonomie administrative et de la décentralisation ". Nous revenons ainsi aux sources de cette inspiration.

3 - En troisième lieu, le pouvoir réglementaire dont disposent les collectivités territoriales est explicitement consacré par le texte qui vous est soumis.

Il est utile que cette compétence, reconnue par les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat, figure désormais dans la Constitution.

Bien sûr, elle s'exercera dans les conditions que fixera le législateur pour la mise en œuvre des compétences que ces collectivités tiennent de la loi et dans le respect, le cas échéant, du pouvoir réglementaire national.

4 - En quatrième lieu, le projet a pour ambition d'ouvrir aux collectivités territoriales une capacité d'expérimentation. Dans le cadre de leurs compétences et sur une habilitation ad hoc, elles pourraient ainsi déroger aux dispositions législatives ou réglementaires existantes.

Notre Constitution ne permet pas de consentir aux collectivités territoriales, fût-ce à titre expérimental, une capacité d'intervention dans le champ de compétence du législateur. C'est cette restriction qu'il faut lever pour libérer les initiatives locales.

Dans l'exercice de leurs compétences, les collectivités territoriales sont particulièrement à même d'apprécier l'adéquation des lois et règlements à l'objectif poursuivi, d'identifier leurs éventuelles imperfections et de tester les réformes dont ces textes pourraient faire l'objet.

Bien évidemment, l'expérimentation sera encadrée. Elle sera autorisée par les pouvoirs publics au niveau national. Son objet et sa durée devront être fixés, et sur ce point, votre Commission des lois apporte des précisions indispensables.

Si ses résultats sont positifs, l'expérimentation pourra être généralisée. A défaut, elle devra prendre fin.

Le Sénat a souhaité que cette capacité d'expérimentation soit également étendue aux groupements de collectivités territoriales et notamment aux groupements de communes. Eu égard aux compétences grandissantes de ces dernières, ce souhait est parfaitement légitime. De cette manière, l'intercommunalité fait son apparition dans la Constitution.

La richesse des réponses données par les élus locaux à " l'appel à propositions " lancé par le Premier ministre ouvre des pistes fécondes.

Je pense, à titre d'exemple, au transfert de la formation professionnelle aux régions, ou à celui de la gestion de certaines routes nationales aux départements.

Pour les transferts plus complexes, le stade expérimental est souhaitable. Ainsi, pourraient être proposées, environ une dizaine d'expériences, par exemple dans le domaine de l'éducation ou de la santé.

Vous aurez prochainement à vous prononcer sur ces possibilités de transferts et d'expérimentations. Vous serez saisi d'un dispositif à deux étages :

• Une ou plusieurs lois organiques sur les conditions de mise en œuvre et les modalités de la décentralisation, en particulier les expérimentations
• Des lois simples pour les transferts de compétences pour lesquels un consensus apparaît pouvoir facilement se dégager.

Une fois que vous aurez adopté la loi constitutionnelle, ces textes vous seront soumis au cours du premier semestre 2003.

5 - En dernier lieu, il vous appartient de faire entrer dans la Constitution la possibilité de désigner une collectivité locale chef de file d'un projet commun.

Pour porter et faire réussir certains projets communs, il peut être indispensable qu'une collectivité territoriale puisse être clairement désignée comme pilote.

La rédaction retenue par le projet de loi témoigne clairement de la capacité qui peut être donnée à cette collectivité territoriale " chef de file ", d'organiser, au plan matériel, financier ou normatif, les modalités de l'action commune

Votre Commission des lois propose d'étendre ce dispositif aux groupements de collectivités. Il s'agit là d'une vue réaliste.

Bien évidemment ce dispositif ne se confond en rien avec une quelconque tutelle. J'approuve la précision que le Sénat a souhaité apporter sur la consécration constitutionnelle du principe, qui n'a aujourd'hui qu'une assise législative, selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre.

B - J'en viens à la nécessaire reconnaissance de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Aujourd'hui, aucune disposition ne consacre explicitement, dans la Constitution, l'autonomie financière des collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel a, certes, développé une jurisprudence en ce sens, fondée sur le principe de libre administration.

Mais, à défaut d'une base plus précise, celle-ci est nécessairement demeurée limitée. Elle n'a donc pu faire obstacle à un véritable mouvement de " recentralisation financière ".

Je ne citerai que quelques exemples : la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, la disparition de la " vignette automobile ", les exonérations et réductions de droit de mutation. Le remplacement de ces recettes fiscales par des dotations allouées par l'Etat a renforcé la dépendance des collectivités à l'égard de l'Etat. Ce phénomène a aussi nui à la lisibilité de la fiscalité locale pour les citoyens

La part de la fiscalité locale dans les ressources globales hors emprunt a été réduite à moins de 37% pour les régions, 43% pour les départements et 48% pour les communes.

Nous ne pouvons plus nous résoudre à voir les finances locales dépendre toujours davantage de l'Etat, au fil des législations et des lois de finances. Il faut donc que notre norme suprême consacre, en termes précis et opérationnels, l'autonomie financière des collectivités territoriales.

En reconnaissant leurs capacités fiscales, ce projet leur permettra, dans les limites prévues par la loi, de fixer aussi bien le taux que l'assiette des impôts locaux.

Il vous est, de surcroît, proposé de consacrer le principe selon lequel les ressources propres des collectivités territoriales constituent une part " déterminante " de l'ensemble de leurs ressources, dans des conditions qui seront précisées par une loi organique.

Cet alinéa a été ardemment débattu au Sénat et tous ses mots en ont été soigneusement pesés. Pour autant, il ne s'agit pas de chercher à traduire un quota particulier avec une précision mathématique. Ce qui importe c'est de déterminer une méthode.

Nos collectivités territoriales disposent aujourd'hui de ressources propres trop faibles. Il convient d'inverser cette tendance.

Néanmoins, la norme constitutionnelle ne peut être formulée de telle sorte qu'elle placerait immédiatement le droit positif en rupture avec elle.

Sinon, toute disposition législative nouvelle ayant trait aux finances locales serait fragilisée, quand bien même elle aurait pour objet de créer une nouvelle recette fiscale. Le Conseil constitutionnel pourrait en effet la regarder comme insuffisante. Il ne faut pas hypothéquer la mise en œuvre de nouveaux transferts de compétences début 2003 en la subordonnant à la réalisation préalable d'une réforme fiscale, certes, nécessaire, mais qui prendra davantage de temps.

Le Gouvernement a cherché à définir un principe opérationnel qui puisse être décliné, selon un échéancier ambitieux et réaliste. Tel sera l'objet du projet de la loi organique qui vous sera soumis pour fixer les conditions dans lesquelles la règle de la part déterminante sera mise en œuvre.

Dans le même esprit, le Gouvernement vous propose d'ériger au rang constitutionnel le principe de la compensation des transferts de compétences, entre Etat et collectivités territoriales, évaluées sur la base du montant que l'Etat leur consacrait antérieurement.

Là encore, il s'agit d'établir un principe opérationnel, susceptible de donner prise à un réel contrôle. Nous ne pouvons engager l'Etat à transférer aux collectivités que ce dont il dispose, c'est-à-dire les ressources qu'il consacrait réellement aux compétences et aux charges transférées.

Bien entendu, l'ensemble de ces principes doit se concilier avec les exigences de la solidarité nationale. Il appartiendra au législateur de fixer, des mécanismes de péréquation entre collectivités, selon leur degré de richesse et la nature des sujétions qui pèsent sur elles. L'amélioration de la péréquation est un enjeu essentiel de la politique d'aménagement du territoire, qu'il revient à l'Etat de déterminer.

C - Une place nouvelle est reconnue à la démocratie locale directe

La refondation de la décentralisation ne peut se faire qu'en associant pleinement nos concitoyens.

Le projet de loi organise cette expression démocratique nouvelle de trois manières:

• le droit de pétition permettra à un ensemble d'électeurs de demander - selon le texte voté par le Sénat - l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante d'une question relevant de sa compétence ;
• le référendum local offrira aux électeurs d'une collectivité territoriale, à l'initiative de celle-ci, la faculté de décider eux-mêmes de l'adoption de mesures relevant de sa compétence ;
• le législateur pourra organiser une consultation locale sur les questions tenant à l'organisation institutionnelle des collectivités territoriales, qu'il s'agisse d'un changement ou d'une modification de leur statut, ou d'une variation de leurs limites territoriales.

La loi, simple ou organique selon le cas, organisera les conditions de recours à ces outils du suffrage populaire. Elle veillera notamment à assurer les conditions de leur juste représentativité, en particulier en termes de participation, ainsi que le contrôle du déroulement de ces opérations et de validation de leurs résultats.

Ainsi précisé, l'ensemble de ce dispositif procède d'un équilibre satisfaisant.

D - Je terminerai par la modernisation du statut des collectivités d'outre-mer

Conformément aux engagements du Président de la République, le projet de révision dote notre Constitution de règles démocratiques nouvelles pour nos collectivités d'outre-mer.

La Constitution se doit de donner aux collectivités un cadre institutionnel qui leur offre, tout à fois, la souplesse que leurs spécificités requièrent et l'attachement à la République dont elles témoignent.

Dans cet objectif, le projet de loi refonde le statut des collectivités d'outre-mer, à l'exception de la Nouvelle-Calédonie qui demeure régie par le titre XIII.
Il confirme la différence de statut entre les départements et régions d'outre-mer, soumis au principe d'assimilation législative, certes assoupli, et les collectivités d'outre-mer (ex territoires d'outre-mer) régies par le principe de spécialité législative.

La désignation nominative de chacune de ces collectivités marque solennellement leur appartenance à la République.

Le régime des départements et régions d'outre-mer prévu à l'article 73 est assoupli, en considération de leur caractéristiques et contraintes particulières, afin de leur permettre de fixer eux-mêmes des adaptations aux lois et règlements ou en certaines matières, de déroger à ces textes, moyennant une exception limitée au principe d'assimilation législative.

S'agissant des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, chacune d'entre elles aura un statut particulier, défini par la loi organique, selon ses intérêts propres. Ce statut leur reconnaîtra des compétences susceptibles de relever du domaine de la loi voire, pour certaines d'entre elles, une véritable autonomie. La nouvelle rédaction proposée de l'article 74, prend en compte des situations aussi différentes que celles de Saint-Pierre et Miquelon, Mayotte, Wallis et Futuna et la Polynésie française.

Le projet de loi permet des passerelles entre l'un et l'autre de ces statuts, sous réserve du consentement des populations intéressées.

Le projet institue des garanties démocratiques nouvelles, dont le texte constitutionnel était jusqu'alors dépourvu, s'agissant de la possibilité ouverte au législateur de modifier l'organisation et le régime législatif des collectivités d'outre-mer.

Les électeurs de ces dernières disposeront désormais d'un véritable " droit de veto " sur tout changement du régime de l'article 73 vers celui de l'article 74, ou inversement. Le texte donne ainsi toute sa portée au droit pour les électeurs d'outre-mer de choisir sous lequel des deux grands régimes ils entendent vivre.

Enfin, est institué un mécanisme d'habilitation permanente au profit du gouvernement, pour lui permettre d'assurer, par voie d'ordonnance, une actualisation régulière du droit applicable aux collectivités d'outre-mer, dans les matières qui restent du domaine de la loi.

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Tels sont, Mesdames et Messieurs les députés, les instruments nouveaux de la décentralisation, qui vous sont proposés.

Nos débats permettront de les préciser sur certains points, notamment à l'initiative de votre Commission des lois.

Oui, c'est une réforme ambitieuse que nous vous proposons, Mesdames, Messieurs les députés.

Il vous appartient de dessiner ensemble les formes de la République de demain, inscrite au cœur de l'Union européenne, dans toute la richesse de ses territoires. C'est dans cette richesse que la France doit puiser sa vitalité. C'est dans cette richesse que nos concitoyens trouveront la réponse à leurs aspirations démocratiques.

Mais c'est aussi vers un Etat fort qu'ils continueront à se tourner. Un Etat fort parce que respecté. Un Etat respecté parce qu'il assumera mieux ses missions fondamentales. En effet, il sera mieux à même de jouer tout son rôle de garant tant de l'unité de la République, que de la solidarité nationale, de la sécurité publique et de la cohérence de la politique gouvernementale.

Oui, Monsieur le Président Clément, cette révision constitutionnelle donnera un "nouvel élan" tout à la fois aux collectivités territoriales et à l'Etat.

En effet, des prérogatives comme le droit d'expérimentation, reconnu aux collectivités territoriales comme à l'Etat, montrent à quel point ce projet de révision constitutionnelle entend permettre à chacun d'exercer ses responsabilités de manière dynamique.

A cet égard, je tiens à vous remercier tout particulièrement, M. le Président, pour le travail que vous avez effectué avec la Commission des lois, pour mettre en relief cette nouvelle architecture des responsabilités et des pouvoirs.

A ceux qui s'inquièteraient des risques d'un démantèlement des prérogatives de l'Etat, je répondrai que je suis convaincu que la Vème République fera , une nouvelle fois, la preuve de sa solidité, de sa maturité, et de son adaptation aux " nécessités de notre temps ".

A ceux qui regretteraient une autonomie locale insuffisante par rapport à certains de nos voisins, je répondrai que l'histoire ne se refait pas, que notre tradition républicaine est un acquis et une richesse qu'il faut préserver.

C'est à ces deux exigences que répond une République unitaire à l'organisation décentralisée. C'est ce double impératif que consacre la révision constitutionnelle qui vous est aujourd'hui soumise.

Je vous remercie.