[Archives] Projet de loi constitutionnelle mandat d'arrêt européen

Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les parlementaires,

Construire l’Europe de la Justice est l’une de nos ambitions. Les Français l’appellent de leurs vœux. Ils en attendent des progrès concrets.

La loi constitutionnelle qui vous est présentée aujourd’hui est au cœur de ce projet collectif. Son objet est d’habiliter le Parlement à prendre les mesures nécessaires pour assurer la mise en œuvre, sur le territoire français, du mandat d’arrêt européen.

Ce texte constituera la quatrième révision constitutionnelle liée à la construction européenne, après celles de 1992 pour le traité de Maastricht, de 1993 pour les accords de Schengen et de 1999 pour le traité d’Amsterdam. Mais pour la première fois, la révision sera dictée par la transposition d’un acte de droit dérivé et non par la ratification d’un traité.

Il est significatif que cette nouvelle révision intervienne alors que la Convention sur l’avenir de l’Europe se penche sur l’élaboration d’une Constitution européenne et le contenu judiciaire de celle-ci.

La mise en œuvre du mandat d’arrêt européen constituera une nouvelle étape de la construction de l’espace judiciaire européen.

Je souhaiterais dégager les enjeux de celle-ci avant d’aborder l’objectif et le contenu de la révision constitutionnelle.

I – La construction d’une Europe de la justice repose sur le principe fondamental de la confiance mutuelle et poursuit un triple objectif :

• faciliter la vie de nos concitoyens ;
• favoriser le développement et la consolidation de l’Etat de droit.
• lutter efficacement contre la criminalité trans-frontalière.

Parce que l’Europe de la justice doit répondre aux préoccupations quotidiennes de ses habitants, elle doit permettre de faciliter l’accomplissement des actes juridiques des particuliers comme des entreprises.

Pour atteindre cet objectif, une harmonisation des droits et des procédures des pays composant l’Union est séduisante. Il n’est toutefois pas sûr qu’elle soit majoritairement réaliste car les traditions juridiques constituent un élément fort du patrimoine et de la culture d’un pays. Le risque n’est pas à négliger de se perdre en négociations insusceptibles de déboucher utilement.

Au demeurant, l’harmonisation n’apparaît pas nécessaire dans tous les cas. Elle l’est lorsque les disparités entravent, par exemple, la capacité à lutter contre certaines formes de criminalité.

En revanche, en dehors de ces hypothèses, l’espace judiciaire commun sera, sans doute, plus sûrement et plus rapidement construit par l’application du principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice en acceptant comme valables dans tous les pays de l’Union, les décisions judiciaires prises par l’un d’entre eux.

Ce principe progresse : d’abord a été supprimée l’exequatur en matière civile et commerciale ; dans une second temps, cette avancée porte sur la matière familiale.

Aujourd’hui, un objectif nouveau est fixé : celui de créer un « titre exécutoire européen » unique pour rendre plus fluides les relations entre acteurs économiques et particuliers.

C’est à ce même objectif, que participe la création du mandat d’arrêt européen.

Mais l’objectif ne pourra être réalisé que si un degré élevé de confiance réciproque existe entre les justices des différents Etats membres. Ainsi, pour garantir la fiabilité des systèmes judiciaires des nouveaux pays adhérents qu’a été développée une intense coopération préalable. Mais c’est d’une manière plus générale, que les exigences de qualité des justices européennes doivent s’accroître.

C’est pour cette raison qu’a été proposée, dans le cadre des discussions de la Convention sur l’avenir de l’Europe, la création d’un mécanisme permanent d’évaluation de la qualité de la justice qui relèverait d’experts indépendants.

La confiance réciproque repose également sur un socle commun de valeurs et de « normes » minimales définis par des textes tels que la Charte des droits fondamentaux et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ce socle commun a vocation à se densifier encore si l’Union, en tant que telle, adhère à la Convention du Conseil de l’Europe.

Voilà quels sont les objectifs. Mais, pour parvenir à maintenir un rythme raisonnable à la construction de l’espace commun de justice, des évolutions institutionnelles dans le secteur de la justice et des affaires intérieures doivent être envisagées. La rédaction d’une constitution pour l’Europe en est l’occasion.

Dans une Europe élargie, il ne sera plus possible d’attendre des discussions entre Etats un consensus parfait sur l’ensemble des sujets. Le respect du principe de subsidiarité et de la souveraineté des législateurs nationaux doit aller de pair avec la mise en place des conditions d’un fonctionnement dynamique au sein de l’Union.

A cet égard, il est souhaitable que la spécificité du conseil européen traitant des affaires intérieures et de justice soit consacrée.

Rien ne serait plus malsain si, en matière pénale, toutes les enceintes de négociation européennes pouvaient décider d’incriminer et de sanctionner sans cadre cohérent.

En revanche, il est nécessaire de rapprocher le fonctionnement des institutions européennes dans le domaine de la coopération et du droit pénal de ce qui existe déjà pour le droit civil. Plus précisément, pour imposer à tous, les textes répressifs indispensables et garantir le dynamisme de la coopération judiciaire, les décisions doivent pouvoir être adoptées à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité.

Il faut œuvrer pour que la Convention sur l’avenir de l’Europe réunisse un large accord autour de ces principes.

J’en viens maintenant à la révision constitutionnelle soumise aujourd’hui au Congrès.

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II - La révision constitutionnelle

La décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt a été le premier instrument destiné à faciliter la reconnaissance des décisions de justice en matière pénale entre les membres de l’Union Européenne.

Touchant aux décisions tendant à l’arrestation et à la remise d’une personne poursuivie ou condamnée, il s’inscrit pleinement dans la volonté de renforcer la lutte contre toutes les formes de criminalité.

Comme l’a rappelé le Président de la République, le mandat d’arrêt européen « permettra à l’Europe de lutter plus efficacement contre la délinquance organisée et le terrorisme, en adaptant nos moyens d’action à l’ouverture des frontières de l’Union Européenne».

A cette fin, sera substituée à la procédure traditionnelle d’extradition, qui implique une décision du pouvoir exécutif, une procédure entièrement judiciaire, l’exécutif se limitant à un appui pratique et administratif.

Surtout, dès lors que les conditions prévues par la décision-cadre seront satisfaites, les décisions des autorités judiciaires des Etats membres seront reconnues et exécutées sur tout le territoire de l’Union.

En particulier, le mandat donnera lieu à remise, sans qu’il y ait lieu à contrôle du principe dit de « la double incrimination » selon lequel les faits fondant la poursuite ou la condamnation doivent être effectivement constitutifs d’une infraction dans l’Etat d’exécution ainsi que dans l’Etat d’émission.

Le champ d’application du mandat d’arrêt européen est large. Il s’applique à deux types de situation :

• les faits punis par la loi de l’Etat d’émission d’une peine ou mesure de sûreté privative de liberté d’au moins un an ;
• les peines ou mesures de sûreté prononcées d’une durée d’au moins quatre mois.

Il couvre une liste de trente-deux infractions correspondant à des faits graves, généralement incriminés par le droit interne de tous les Etats membres.

Néanmoins, dans certaines situations, l’exécution du mandat d’arrêt devra ou pourra, selon le cas, être refusé.

Il en sera ainsi de l’amnistie de l’infraction ou de l’irresponsabilité pénale à raison de l’âge, dans l’Etat d’exécution, qui ne donneront lieu en aucun cas à exécution d’un mandat.

Celui-ci pourra être refusé en cas de prescription de l’action pénale ou de l’exercice de poursuites, dans l’Etat d’exécution ou encore si la personne condamnée est résidente de l’Etat d’exécution et que ce dernier s’engage à exécuter la peine.

Ces motifs de non exécution du mandat sont limitativement énumérés par la décision-cadre.
Or, il est en France, un principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel l’Etat doit se réserver le droit de refuser l’extradition pour les infractions qu’il considère comme ayant un caractère politique. Mais, la décision-cadre n’apparaît pas pouvoir assurer le respect de ce principe à une valeur constitutionnelle.

Ce risque d’inconstitutionnalité a conduit le Gouvernement à proposer le présent projet de loi constitutionnelle aux deux assemblées. Celles-ci ont voté le texte les 17 décembre 2002 et 22 janvier 2003, dès son examen en première lecture.

Le projet complète l’article 88-2 de notre Constitution en habilitant le législateur à fixer les règles relatives au mandat d’arrêt européen.

Cependant, il n’est pas opportun que l’habilitation ainsi donnée au législateur soit définie par référence exclusive à la décision-cadre du 13 juin 2002. Celle-ci est, en effet, susceptible d’évolution. Il est donc fait renvoi plus globalement à la définition du mandat d’arrêt européen susceptible d’être donné par les actes de droit européen pris en application de l’actuel Traité sur l’Union européenne, tel que modifié par le Traité de Nice.

La décision-cadre du 13 juin 2002 entrera en vigueur le 1er janvier 2004. Pour mettre en œuvre la réforme constitutionnelle, le Gouvernement proposera prochainement au Parlement des dispositions adaptant notre code de procédure pénale.

Le mandat d’arrêt européen sera alors une réalité et grâce à votre vote d’aujourd’hui la construction de l’Europe de la Justice aura franchi une étape décisive.