[Archives] Projet de loi portant amnistie

Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les Sénateurs,

L'amnistie est le fruit d'une très longue tradition historique dont vous rappelez, Monsieur le rapporteur, dans votre rapport écrit, les sources athéniennes.

Cette clémence collective, qui effaçait la répression et les poursuites, avait moins pour objet l'oubli des faits eux-mêmes que l'oubli de la discorde pour créer la concorde.

La pratique de l'amnistie s'est ensuite étiolée, même si le Moyen Age fut le temps du pardon individuel ou de la rémission collective accordé par les seigneurs ou les souverains. La Révolution fit renaître l'amnistie, laquelle fut même la seule procédure de clémence jusqu'à ce que Bonaparte réintroduise la grâce dans le droit français sans supprimer pour autant l'amnistie.

Après la Révolution, toutes les Républiques firent de l'amnistie une prérogative du pouvoir législatif. La Constitution de 1958 perpétue cette tradition républicaine dans son article 34.

La République, en effet, a dû, au fur et à mesure qu'elle s'est établie dans les institutions et dans les esprits, cicatriser les plaies de l'histoire, après la Commune, après l'affaire Dreyfus, aux lendemains des guerres ou des évènements violents qui déchirèrent la Nation.

Dès les débuts de la IIIème République, l'amnistie illustre la fraternité inscrite sur les frontons des lieux publics.

Elle fut défendue ici même, dans cette conception fondatrice, par le Sénateur Victor Hugo : " La guerre civile est une faute. Sur une vaste faute, il faut un vaste oubli. Ce vaste oubli, c'est l'amnistie ".

C'est en effet une loi républicaine, de générosité et de tolérance, qui vient régulièrement, et en particulier après chaque élection présidentielle, affirmer, par l'effacement de certaines infractions, la valeur de la réconciliation et de la cohésion nationales.

Au fil des années, le champ de l'amnistie varie donc en fonction des exigences fondamentales de la République. S'il s'agit de " panser ses blessures " selon l'expression du Général de Gaulle, il s'agit aussi, dans une France réconciliée avec elle-même, d'affirmer des valeurs : valeurs de générosité, de tolérance et de solidarité ; valeurs du civisme, de la responsabilité, de la sécurité.

C'est l'ensemble de ces valeurs humanistes qui fondent " la France du respect " que Jacques Chirac a incarnée dans l'élection présidentielle et que souhaite porter le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin.

Ces principes fondamentaux forment le socle de ce projet de loi d'amnistie, adopté par l'Assemblée nationale. C'est le projet d'un gouvernement, qui - comme l'a affirmé le Premier ministre dans la déclaration de politique générale que vous avez approuvée en vertu de l'article 49 alinéa 4 de la Constitution - fait du rétablissement de l'autorité de l'Etat et d'une justice plus sereine, plus efficace et plus humaine, une priorité essentielle de son action.

Ce projet amnistie certaines infractions commises avant le 17 mai 2002, date du début du nouveau mandat confié par le peuple au Président de la République.

Sur le fond, ce projet reprend dans ses grandes lignes, les principes de la loi d'amnistie du 3 Août 1995 qui était, je le rappelle, beaucoup plus restrictive que les lois précédentes du 4 août 1981 et du 20 juillet 1988.

Toutefois, pour tenir compte de l'évolution de notre société et de la priorité accordée par le gouvernement à la lutte contre les différentes formes d'insécurité, nous avons voulu dans ce texte mieux concilier le geste de pardon, inspiration même de l'amnistie, avec les nécessités de la répression.

Aussi le nombre des infractions expressément exclues de l'amnistie est-il en nette augmentation.

Sur la forme, ce texte se caractérise par une présentation nouvelle.

Le projet de loi se divise en six chapitres. Le premier, qui comprend les articles premier à huit, porte sur l'amnistie de droit. Sous ce vocable d'amnistie de droit nous avons regroupé deux formes traditionnelles d'amnistie.

D'une part, l'amnistie réelle consiste à amnistier les infractions en raison de leur nature ou des circonstances dans lesquelles elles ont été commises. D'autre part, l'amnistie en raison de la peine, dite au quantum, consiste à amnistier les infractions ayant donné lieu à une condamnation inférieure ou égale à un maximum fixé par le législateur.

S'agissant de la première catégorie : sont notamment amnistiés les contraventions de police, les délits punis uniquement d'une peine d'amende, les délits de presse, les délits militaires (article 2) ainsi que les délits commis au cours de conflits sociaux ou professionnels (article 3).

Il reviendra au ministère public de constater l'amnistie de plein droit des condamnations intervenues après ces évènements.

L'article 3 amnistie également les délits commis en relation avec des élections de toute nature, à l'exception naturellement, comme j'ai déjà eu l'occasion de le préciser maintes fois, de tout délit commis en relation avec le financement direct ou indirect de campagnes électorales ou de partis politiques.

S'agissant de l'amnistie en raison du quantum de la peine prononcée, le projet concerne, conformément à la tradition, les délits ayant donné lieu à une simple peine d'amende ou de jour amende, sous réserve du paiement de celle-ci lorsqu'elle est supérieure à 750 €.

Pour les condamnations à une peine d'emprisonnement sans sursis, ou accompagnées d'un sursis avec mise à l'épreuve, le quantum de la loi du 3 août 1995 est repris : cette peine ne doit pas excéder trois mois.

Les condamnations à une peine d'emprisonnement avec sursis, assortie de l'obligation d'effectuer un travail d'intérêt général, sont aussi amnistiées lorsque le travail a été effectué et le sursis n'a pas été révoqué, si elles sont inférieures ou égales à six mois.

Ce régime est plus sévère que celui de la loi de 1995.

En effet, le seuil au dessus duquel les condamnations à une peine d'emprisonnement avec sursis simple ne sont pas amnistiées a été abaissé par rapport à la loi de 1995 : il passe en effet de neuf mois à six mois.

Lorsque les peines amnistiables sont prononcées en même temps qu'une peine d'amende ou de jour amende, l'amnistie n'est acquise qu'après paiement de l'amende si celle-ci est supérieure à 750 €.

Le deuxième chapitre concerne cette mesure hybride, mais également traditionnelle, dite de " la grâce amnistiante ".

Cette mesure cumule en effet les avantages de la grâce et de l'amnistie en ce qu'elle permet, à la différence de l'amnistie de plein droit, une individualisation de la mesure d'oubli ; en ce qu'elle efface, tout comme l'amnistie, la condamnation pour des faits délictueux.

Cet article permet donc au Président de la République d'accorder l'amnistie des infractions n'entrant pas dans le champ d'application de l'amnistie de droit : d'une part, aux personnes âgées de moins de 21 ans au moment des faits. Et, d'autre part, à des personnes ayant servi, de manière déterminante, l'intérêt général.

Il s'agit des personnes âgées de moins de 21 ans, mais aussi des anciens combattants, des résistants et des déportés. Sont également concernées les personnes qui se sont distinguées de manière exceptionnelle dans les domaines humanitaire, culturel, scientifique ou économique.

Par rapport à la loi d'août 1995, cette possibilité a été étendue aux personnes qui se sont distinguées de manière exceptionnelle dans le domaine sportif. Dans la société contemporaine, les sportifs de haut niveau contribuent de façon remarquable à rassembler les Français et à leur donner confiance en eux-mêmes.

Cette faculté d'amnistie individuelle concerne les infractions non exclues de l'amnistie par l'article 13 du projet mais elle n'est accordée que si les personnes concernées n'ont pas été condamnées avant cette infraction à l'emprisonnement ou à une peine plus grave pour crime ou délit de droit commun.

J'ajoute que le bénéfice d'une telle mesure, par nature exceptionnelle, est subordonnée à la présentation d'une demande dans le délai d'un an à compter de la publication de la loi ou de la condamnation définitive.

Le troisième chapitre concerne l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles. Les fautes disciplinaires ou professionnelles, sanctionnées par les juridictions professionnelles commises avant le 17 mai 2002, sont amnistiées de plein droit, sous réserve des exclusions prévues à l'article 13.

Les fautes disciplinaires constituant des manquements à l'honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs ne peuvent être amnistiées que par une mesure individuelle du Président de la République.

Comme je l'ai indiqué, ce projet tient compte des priorités du Gouvernement en matière de lutte contre l'insécurité. Il est donc cohérent avec la politique pénale que nous entendons mener.

C'est pourquoi les exclusions au bénéfice de l'amnistie, qui font l'objet du chapitre IV du projet, sont beaucoup plus nombreuses que lors des lois précédentes.

Toutes les exclusions prévues en 1995 ont été reprises, certaines ayant même été étendues, et de nouvelles exclusions ont été prévues.

L'article 13, article unique de ce chapitre, dresse la liste précise de toutes ces exclusions. Aux 41 rubriques prévues par le Gouvernement, les députés en ont ajouté 8. Vous comprendrez que je vous fasse grâce -si j'ose dire- de leur énumération détaillée.

Un bon nombre d'exclusions concernent des infractions anciennes, dont nous avons augmenté le nombre. De nouvelles infractions ont aussi été exclues de l'amnistie.

Dans la première catégorie, on trouve, outre les actes de terrorisme, les discriminations, les faits de corruption, la fraude et la corruption électorales, le trafic de stupéfiants, le trafic de main d'œuvre, les atteintes à l'environnement. Sont également exclus, les délits d'outrage, de rébellion, de violence, d'injures ou de diffamation commises sur les personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public, comme les policiers, les gendarmes ou les agents des services ferroviaires ou des réseaux de transports publics.

Ce sont là des exclusions traditionnelles. Mais le champ en a été élargi. Par exemple, sont exclus pour la première fois l'association de malfaiteurs et le proxénétisme, ainsi que les infractions en matière de fausse monnaie et les infractions relatives à la réglementation sur les armes.

Parmi les nouvelles infractions exclues de l'amnistie, figurent le harcèlement sexuel et le harcèlement moral, les infractions sexuelles commises contre des mineurs, ou encore l'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse d'une personne.

J'ajoute que le délit de recours à la prostitution de mineur, créé par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale, figure logiquement pour la première fois dans la liste des exclusions.

L'Assemblée Nationale a étendu ce champ déjà large d'exclusions.

Y ont été ajoutés expressément les délits d'abus de biens sociaux et assimilés, défini très largement.

Y ont été ajoutés également, à la demande du groupe communiste, l'entrave à l'exercice du droit syndical, ainsi que les infractions relatives aux institutions représentatives du personnel et à l'hygiène et à la sécurité.

L'Assemblée Nationale a enfin exclu de l'amnistie les atteintes aux droits des personnes liées aux fichiers informatiques, les délits de blanchiment et les délits de soustraction d'enfants.

L'Assemblée Nationale a souhaité ajouter à ces exclusions les sévices et actes de cruauté envers les animaux.

Votre commission propose en outre un amendement relatif à la détention et au commerce de chiens dangereux, qui peuvent être à l'origine d'agressions très graves.

Nous partageons tous le sentiment de l'urgence et de la nécessité de lutter avec sévérité contre l'insécurité routière dont le Président de la République a souhaité faire une priorité nationale. A cet égard, le champ des exclusions n'a cessé de s'élargir. La loi de 1981 limitait l'exclusion à la conduite en état d'ivresse et aux délits de fuite liés à des blessures involontaires. La loi de 1988 a supprimé cette condition de cumul. La loi de 1995 a exclu, outre ces infractions, tous les délits au code de la route, ainsi que les contraventions entraînant le retrait de plus de trois points du permis de conduire.

L'article 13 exclut tous les délits et la plupart des contraventions du code de la route.

Toutefois, conformément aux engagements du Président Jacques Chirac pendant la campagne présidentielle, mais aussi - dois-je le rappeler ? -d'autres candidats à cette élection, les contraventions de stationnement payant, de stationnement abusif et de stationnement gênant, sont amnistiées, sauf lorsqu'il s'agit de stationnement sur des emplacements réservés aux véhicules de service public ou réservés aux personnes handicapées.

Le défaut de port de la ceinture de sécurité, ou la conduite avec un téléphone portable, contraventions de deuxième classe relatives à la conduite d'un véhicule sont, en tant que tels, exclus de l'amnistie.

Des exclusions supplémentaires ont été adoptées par l'Assemblée Nationale, sur avis favorable du Gouvernement, portant sur le stationnement sur les trottoirs, les passages piétons, ou encore sur les bandes d'arrêt d'urgence.

Enfin, le projet exclut pour la première fois du bénéfice de l'amnistie les délits et les contraventions commis en état de récidive légale, hypothèse qui révèle une particulière dangerosité de l'auteur des faits, puisque celui-ci a commis une infraction après avoir déjà été condamné pour des faits similaires. Cet alinéa 40 de l'article 13 touchera notamment les petites infractions commises à répétition.

Le chapitre V rappelle les effets traditionnels des lois d'amnistie, à commencer par son principe, l'effet extinctif qui efface la condamnation et éteint l'action publique. L'amnistie entraîne donc la remise de toutes les peines, le rétablissement du condamné dans le bénéfice d'un sursis, révoqué par la condamnation amnistiée. Par ailleurs, l'amnistie n'entraîne pas d'effets préjudiciables aux droits des tiers.

Comme dans la loi du 3 août 1995, l'amnistie n'entraîne pas la restitution ou le rétablissement des autorisations administratives annulées ou retirées.

Certaines mesures ne peuvent être effacées par l'amnistie. Il s'agit par exemple de la faillite personnelle, de l'interdiction du territoire français, de l'interdiction de séjour, de l'interdiction des droits civiques.

D'autres limites traditionnelles aux effets de l'amnistie sont posées, comme l'absence d'effet sur les décisions de retrait de l'autorité parentale, l'absence de réintégration de droit dans les grades ou emplois, le non-rétablissement des distinctions honorifiques.

L'amnistie n'est pas synonyme d'amnésie.

Le projet précise que les informations relatives aux faits amnistiés sont maintenues dans les fichiers de police judiciaire. En effet, si l'amnistie efface les condamnations, elle n'interdit pas de rappeler les faits eux-mêmes. Il était par ailleurs indispensable de prévoir explicitement ce principe pour garantir l'efficacité des fichiers de police judiciaire.

Le titre VI, enfin, est relatif à l'application de la loi dans les territoires, les collectivités territoriales et les départements d'outre-mer.

L'article 22, a pu susciter un peu de perplexité. Le dispositif de sécurité juridique qu'il introduit est indispensable pour assurer la continuité du service public des transports de personnes en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane.

Il fallait en effet répondre, dans l'urgence, au problème des concessions d'exploitation de lignes de transports publics routiers dans ces départements français d'Amérique. Sans revenir sur tous les épisodes d'une longue histoire, qu'il me suffise de préciser que les conventions passées entre les transporteurs et les collectivités locales ignorent, pour la plupart, les règles de la " Loi Sapin " du 29 janvier 1993.

La prorogation, depuis le 13 juin 2002 -date d'expiration de la prorogation précédente- et jusqu'au 1er janvier 2006 de ces concessions, permettra de combler un vide juridique. Une négociation constructive entre toutes les parties concernées, pourra ensuite concilier le respect de la légalité, les préoccupations des exploitants et les intérêts des usagers. Il n'y a donc dans cette disposition, vous l'aurez compris, rien de fondamentalement contraire à l'esprit d'une loi d'amnistie.

Telles sont, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateur, les principales dispositions de ce texte.

Je le rappelle, l'amnistie, par tradition républicaine, est une prérogative essentielle du pouvoir législatif.

Les législateurs et les sages que vous êtes pourront réfléchir à l'avenir d'une mesure qui jette périodiquement le voile de l'oubli sur certaines infractions, dans une société où la mémoire tient une place parfois paradoxale.

Notre temps n'est pas, ne peut pas être celui de l'oubli du passé. Il est sans doute davantage celui de la commémoration. Le Premier Ministre a rappelé dimanche, en rendant hommage aux victimes de crimes imprescriptibles, l'importance et l'actualité du travail de mémoire pour notre collectivité nationale.

Certains historiens ont pu écrire que notre République a été fondée sur l'amnistie. Celle-ci est intimement liée à une certaine idée de la citoyenneté, qui trouve son origine dans un lointain passé.

Paul Ricoeur, dans la Mémoire, l'histoire, l'oubli, soulignait le " caractère simplement utilitaire, thérapeutique " de l'amnistie républicaine.

C'est dans cette tradition que s'inscrit le texte qui vous est soumis, un texte mesuré, équilibré, que je crois profondément conforme à nos valeurs humanistes.

Limité dans sa portée - par souci d'efficacité - il me paraît adapté à l'évolution contemporaine de notre société.

Je vous remercie.