[Archives] Réforme du Conseil supérieur de la magistrature

Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la Justice. Madame la présidente, monsieur le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, mesdames, messieurs les députés, j’ai l’honneur de vous présenter le premier projet de loi constitutionnelle de cette législature. Il vise à modifier de façon substantielle les articles 64 et 65 du titre VIII relatifs au Conseil supérieur de la magistrature.

Nous avons réécrit l’intégralité de l’article 65 pour lui donner plus d’homogénéité et de cohérence. Nous avons distingué les fonctions du Conseil supérieur de la magistrature en huit alinéas, introduit un article 65-1 qui définit la composition de ce Conseil et un article 65-2 relatif à la loi organique.

La Constitution de 1958, que nous allons réviser, l’a été déjà vingt-quatre fois. C’est la quatrième fois qu’une révision concerne le Conseil supérieur de la magistrature, mais sur les trois précédentes, seulement deux sont arrivées jusqu’au Congrès.

Le Président de la République a pris un engagement, l’engagement n° 53, qui est d’accorder l’indépendance à l’autorité judiciaire et de veiller à ce que les magistrats du siège comme ceux du parquet aient la capacité d’exercer leur mission de juger dans des conditions d’impartialité. Cela suppose cette modification substantielle du Conseil supérieur de la magistrature, mais aussi l’interdiction pour l’exécutif de donner des instructions dans des dossiers individuels : c’est une disposition qui fera l’objet d’un projet de loi qui vous sera soumis très prochainement, puisqu’il s’agira alors de modifier le code de procédure pénale.

La dernière révision de la Constitution date de 2008. Elle a été mise en œuvre en février 2011. Cette réforme qui s’intitulait « Modernisation des institutions » contenait deux dispositions particulièrement intéressantes : la possibilité donnée aux justiciables de saisir le Conseil supérieur de la magistrature et la suppression de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature par le Président de la République, comme de sa vice-présidence par le garde des Sceaux.

Si l’Assemblée nationale et le Sénat d’abord et le Congrès ensuite consentent à voter cette réforme constitutionnelle, dans la loi organique nous allons améliorer les conditions de saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables.

Néanmoins, la réforme de 2008 présentait quand même deux défauts majeurs. D’une part, le pouvoir politique continuait à nommer les personnalités extérieures. Il a même augmenté leur nombre : elles étaient quatre et sont devenues six en 2008, dont deux nommées par le Président de la République, deux par le Président de l’Assemblée nationale et deux par le Président du Sénat. D’autre part, les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature ont été réduits, notamment en matière d’autosaisine, puisque le Conseil constitutionnel, dans une réserve d’interprétation, a estimé que la loi organique qui mettait en application cette réforme de 2008 n’autorisait pas le Conseil supérieur de la magistrature à s’autosaisir.

Il y a un défaut plus important encore : la réforme de 2008 a maintenu le statu quo sur la nomination des magistrats du parquet, qui reste à la discrétion de l’exécutif. Il est arrivé plusieurs fois que l’avis du Conseil supérieur de la magistrature ne soit pas suivi par l’exécutif, ce que prévoit la Constitution, mais qui a malheureusement contribué à créer un climat de suspicion autour des magistrats nommés.

Le projet de loi que nous vous présentons vise justement à modifier cet état de fait et à créer les conditions permettant à ce Conseil supérieur de la magistrature d’exercer correctement ses trois attributions principales : la nomination des magistrats, l’action disciplinaire sur les magistrats et son rôle consultatif, puisque la Constitution prévoit que le Président de la République peut le saisir pour avis et que le garde des Sceaux peut l’interroger sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi qu’à l’indépendance de la justice.

Ce projet de loi s’inscrit dans une démarche de consolidation des institutions, mais aussi dans un processus historique de démocratisation de l’institution judiciaire et de cette instance qui assure l’action disciplinaire sur les magistrats et leur nomination. Ce processus historique est à l’œuvre à partir de la constitution de 1791, qui instaure pleinement un pouvoir judiciaire avec des juges à plein temps.

La constitution de 1795 – je vous donne les dates selon le calendrier grégorien et vous épargne les « fructidor » et « frimaire » – consolide cet état de fait et apporte des garanties statutaires, de façon que les magistrats ne puissent pas être destitués autrement que pour forfaiture légalement jugée, ni suspendus autrement que par accusation admise.

La constitution de 1799 a encore consolidé l’édifice, apportant une garantie à vie pour les magistrats, à l’exception des juges de paix.

Après la monarchie de Juillet, c’est la II^e République qui, dans la constitution de 1848, va rétablir le pouvoir judiciaire et, dans son article 87, apporter à nouveau des garanties aux magistrats des tribunaux d’instance, des cours d’appel, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, en faisant en sorte qu’ils ne puissent pas être révoqués en dehors d’un jugement légalement établi, ni mis à la retraite en dehors des causes et formes déterminées par la loi.

C’est sous la III^e République, par la loi du 30 août 1883, qu’apparaît le Conseil supérieur de la magistrature. Celui-ci, néanmoins, est l’appellation de la Cour de cassation lorsqu’elle se réunit toutes chambres confondues pour se prononcer en matière disciplinaire. Ce n’est donc pas encore le Conseil supérieur de la magistrature que nous connaissons dans la Constitution de 1958, ni même celui de 1946.

En effet, la IV^e République va installer un Conseil supérieur de la magistrature et va en faire un organe constitutionnel. Sa présidence sera confiée au Président de la République et sa vice-présidence au garde des Sceaux. Cependant, les magistrats vont être élus par leurs pairs, alors qu’ils étaient jusqu’alors nommés sur proposition de la Cour de cassation, tandis que les personnalités extérieures l’étaient directement par le Président de la République.

Néanmoins, les pouvoirs de ce Conseil supérieur de la magistrature seront étendus. Il est chargé de la nomination des magistrats, il est chargé de veiller à leur indépendance, il est chargé évidemment de l’action disciplinaire. Il est même chargé, sous la IV^e République, de l’administration des tribunaux judiciaires, mais c’est une compétence qui ne sera jamais exercée.

Il n’empêche que la réforme de 1946 est importante, d’abord parce qu’elle installe durablement le Conseil supérieur de la magistrature en tant qu’organe constitutionnel – il ne sortira plus de la Constitution – et aussi parce qu’elle commence à créer une distance entre le corps des magistrats d’une part, l’exécutif et la Cour de cassation d’autre part.

Mais c’est par la pratique que le Conseil supérieur de la magistrature va commencer à acquérir de l’autonomie. Ce mouvement sera favorisé par un Président de la République en particulier, Vincent Auriol, qui va considérer qu’il a pour ainsi dire compétence liée s’agissant des propositions du Conseil supérieur de la magistrature. Il va même proposer qu’on lui transfère de la gestion du personnel, à l’exclusion de la sous-direction des magistrats du parquet, sous-direction qui n’existe plus du fait de l’unité constitutionnelle du corps.

La V^e République, elle, sera en retrait. Elle va maintenir le caractère constitutionnel du Conseil supérieur de la magistrature, mais très clairement, la conception gaullienne du pouvoir, qui considère que la légitimité démocratique émane du Président de la République, élu au suffrage universel, va se traduire par une prudence plus grande concernant l’autonomie du Conseil supérieur de la magistrature.

Cependant, sous la V^e République, les magistrats deviennent majoritaires : ils sont six sur un effectif total de neuf membres. Néanmoins, sa présidence est toujours assurée par le Président de la République et sa vice-présidence par le garde des Sceaux.

Plus récemment, il y a eu la réforme de 1993. Celle-ci obéit à un souci d’innovation et d’équilibre. Elle introduit trois modifications essentielles. La première, c’est la diversification des modes de désignation. Deux formations seront mises en place, l’une compétente pour les magistrats du siège, l’autre pour ceux du parquet. Les magistrats seront élus par leurs pairs et quatre membres seront désignés par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat et le vice-président du Conseil d’État.

La deuxième modification importante, en 1993, est l’extension des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature à la nomination des magistrats du siège. Jusqu’alors, il pouvait nommer les magistrats du siège à la Cour de cassation ainsi que les premiers présidents des cours d’appel. À partir de 1993, il propose et pratiquement nomme, puisque nous sommes dans une procédure d’avis conforme, les présidents des tribunaux de grande instance et se prononce sur la totalité des nominations au siège.

Progrès supplémentaire : la troisième modification survenue en 1993 est qu’en formation compétente pour les magistrats du parquet, il pourra émettre un avis consultatif, maintenu dans la réforme de 2008, sur les nominations de ces magistrats.

Autrement dit, les magistrats redeviennent majoritaires : ils l’auront été pendant cent sept ans, de 1883 à 1940 et de 1958 à 2008, quand la réforme les rend de nouveau minoritaires. Ils auront été majoritaires tout ce temps, mais attention : à partir de 1946, la présidence du Conseil supérieur de la magistrature est confiée au Président de la République et la vice-présidence au garde des Sceaux, de sorte que tout en étant majoritaires, ils sont placés sous cette autorité.

En 1998, Élisabeth Guigou, garde des sceaux, a présenté un projet de loi qui, déjà, proposait l’avis conforme sur la nomination des magistrats du parquet, dans un souci clairement affiché de garantir l’impartialité dans l’exercice de la mission de juger. Cette réforme de 1998 prévoyait aussi la nomination des personnalités extérieures par un collège de personnalités du monde judiciaire. Ces personnalités extérieures étaient au nombre de quatre, elles seront six à partir de 2008 et c’est là une des dispositions d’affaiblissement dans la réforme de 2008 : le pouvoir politique, je l’ai rappelé tout à l’heure, nomme six personnalités sur les quinze membres du Conseil supérieur de la magistrature.

En 1998, la réforme était déjà là ; malheureusement, quoiqu’elle ait obtenu les trois cinquièmes des voix dans les deux chambres, elle n’a pas été inscrite à l’ordre du jour du Congrès et donc n’a pu être approuvée par le Parlement à Versailles.

Il n’empêche que l’essentiel de la démarche était déjà là. Le Président de la République a souhaité en revenir à cette exigence d’impartialité en évitant l’ingérence du pouvoir politique dans la composition du Conseil supérieur de la magistrature et renforcer ses pouvoirs, ce qui, je l’ai dit, se fera en deux temps : d’une part, consolider le Conseil supérieur de la magistrature, d’autre part, mettre un terme aux instructions dans les dossiers individuels. C’est d’ailleurs ce que je fais depuis que je suis aux responsabilités : je respecte l’avis conforme dans les nominations au parquet et, le 31 juillet, j’ai pris une circulaire qui garantit la transparence dans les nominations aux postes de procureurs généraux, d’inspecteurs généraux et d’avocats généraux à la Cour de cassation. Ces nominations étaient totalement à la main du garde des Sceaux, ne faisaient pas l’objet de publications et étaient donc présentées au Conseil supérieur de la magistrature sans respect d’avis conforme. Non seulement nous respectons l’avis conforme depuis mai 2012, mais nous avons rendues transparentes ces candidatures : les postes sont publiés, les candidatures sont publiées et le choix du garde de Sceaux l’est également.

À l’occasion de ces débats, comme c’était déjà le cas avant, certains pensent que ce que nous faisons n’est pas suffisant, d’autres que ce que nous faisons va trop loin et favorise le corporatisme. Parmi ceux qui pensent que ce que nous proposons n’est pas suffisant, certains appellent de leurs vœux un pouvoir judiciaire – alors que les articles 64 et 65 de la Constitution évoquent une autorité judiciaire – et souhaitent l’instauration d’un Conseil supérieur de la justice où les magistrats ne seraient pas les seuls représentés, mais où figureraient notamment des représentants des autres personnels de la justice comme les greffiers. Une telle réforme reviendrait à modifier l’équilibre des pouvoirs, les bases de la répartition des pouvoirs, tels que le prévoit la Constitution, et nécessiterait la réunion d’une assemblée constituante. Or le Président de la République ni le Gouvernement n’ont souhaité s’engager dans cette voie.

En revanche, et pour nous assurer que le Conseil supérieur de la magistrature continuera à contribuer à l’indépendance de l’autorité judiciaire, nous avons modifié la rédaction de l’article 64 selon lequel « le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire » et selon lequel « il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature ». Nous avons remplacé cette dernière phrase par une autre précisant que le Conseil supérieur de la magistrature concourt, par ses avis et ses décisions, à garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire. La commission a adopté un amendement visant à remplacer le verbe « concourir » par le verbe « veiller ».

(…)

Le projet de loi que je suis chargée de vous soumettre introduit trois changements importants.

Le premier concerne la composition du Conseil supérieur de la magistrature. Le Président de la République a souhaité que les magistrats disposent d’une majorité d’une voix au sein du Conseil. L’engagement n° 53 du candidat Hollande ne précisait pas ce point et c’est au cours d’une déclaration publique, à l’occasion de l’audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation et à la suite de consultations des représentants de magistrats, notamment, que le Président a ainsi défini les modalités d’organisation de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Force est d’admettre que plusieurs arguments plaident pour cette majorité de magistrats au sein du Conseil. Le Président de la République a souhaité émettre un signal de confiance à l’égard des magistrats, compte tenu du mal-être fortement vécu par l’institution judiciaire. Depuis 2012, le Gouvernement s’emploie à réhabiliter cette dernière, conscient de la nécessité de créer les conditions pour que les juges remplissent leur mission en toute impartialité et dans le respect de leur fonction.

Le Président de la République a cependant souhaité que la présidence du Conseil supérieur de la magistrature revienne à une des personnalités extérieures désignées par le collège en tenant compte du fait que, parmi ses prérogatives, figure la maîtrise de l’ordre du jour – moyen de neutraliser les accusations de corporatisme. Le Gouvernement entend bien ces critiques taxant le Conseil de corporatisme même si elles ne sont pas toutes fondées, certaines étant même franchement malveillantes. En plus de celles que j’ai moi-même menées, le Premier ministre a procédé à des consultations et a reçu tous les représentants des partis politiques ainsi que tous les responsables des groupes parlementaires.

Il est apparu que la quasi-unanimité des personnalités reçues préféraient la parité à la majorité en faveur des magistrats. Le Conseil supérieur de la magistrature lui-même se prononce en majorité pour la parité. Celle-ci n’est pas contraire aux standards européens. Certes, lorsqu’on se réfère à des recommandations émises par certaines associations ou par des organismes para-étatiques composés majoritairement de magistrats, c’est la majorité de magistrats qui est préconisée. Cependant, lorsqu’on examine des documents plus formels comme la charte européenne sur le statut des juges, adoptée en 1998, lorsqu’on considère la résolution de 2009 ou la recommandation de 2010 du comité des ministres, la préconisation est la parité. De même, le rapport Houillon-Vallini sur l’affaire d’Outreau, le rapport Vedel, le rapport Balladur, tous défendent la parité. Et lors du débat sur la réforme constitutionnelle de 2008, des parlementaires de l’actuelle opposition, alors dans la majorité, préconisaient eux aussi la parité mais la majorité a alors été donnée aux personnalités extérieures. On relève en tout cas que l’avis général est en faveur de la parité. La conférence des chefs de cours, c’est-à-dire la conférence des premiers présidents et la conférence des procureurs généraux ont adopté toutes deux une délibération commune, le 3 avril 2013, la réclamant. Le rapporteur a présenté un amendement tendant à l’instaurer, la commission l’a voté et le Gouvernement émettra, le moment venu, un avis favorable.

Le Gouvernement est en revanche relativement réservé, pour l’instant, sur l’amendement visant à donner voix prépondérante au président. Il a en effet tendance à considérer qu’en la matière, le Conseil supérieur de la magistrature devrait parvenir à des consensus. (…)Le Gouvernement, par ma voix en tout cas, pense que même si nous pouvons considérer les hommes comme vertueux, il n’est pas interdit d’anticiper les circonstances où il faudra trancher les divergences ou des désaccords forts. Il vaut donc mieux prévoir les mécanismes qui organisent l’arbitrage. (…)

Le projet de loi prévoit que la formation plénière réunit l’ensemble des membres du Conseil supérieur de la magistrature, à savoir les membres des deux formations. Cette disposition a été discutée par la commission. Le Gouvernement avait l’intention de donner plus de légitimité, plus de poids aux avis émis par cette formation plénière mais nous entendons parfaitement les arguments selon lesquels il ne serait pas tout à fait cohérent d’installer une formation plénière qui dissoudrait, qui ferait même exploser la parité que nous voulons introduire. Nous entendons d’autant plus cet argument que c’est justement cette formation plénière qui va émettre les avis sur demande du Président de la République, qui va répondre aux questions introduites par le garde des sceaux et qui pourra s’autosaisir.

La question sur laquelle le Conseil supérieur de la magistrature lui-même n’a pas d’avis définitif est de savoir si les quatre magistrats qui vont siéger en plénière seront les mêmes pendant tout le mandat du Conseil, ou si une rotation ne pourrait pas être envisagée. Ce point ne paraît pas si évident à trancher. En tout état de cause, une telle disposition relèverait de la loi organique. Nous avons par conséquent encore un peu de temps pour y réfléchir. Soit nous maintenons le dispositif actuel – les quatre mêmes magistrats siègent en plénière pendant toute la durée du mandat –, soit nous instaurons une rotation. D’autres hypothèses ont été émises visant à introduire un système de pondération des voix pour neutraliser la majorité de magistrats s’il y siégeaient tous mais, compte tenu de l’amendement adopté par la commission, cette proposition n’est plus d’actualité.

Le texte prévoit en outre d’accorder un pouvoir d’autosaisine au Conseil supérieur de la magistrature. Jusqu’à la réforme de 2008, ce dernier pouvait s’autosaisir, c’était une pratique. De la réforme de 2008 et de l’interprétation par le Conseil supérieur de la magistrature de la loi organique, il est ressorti que ledit Conseil n’avait pas reçu du législateur le pouvoir d’autosaisine. Nous introduisons ce pouvoir en matière d’indépendance de la justice et de déontologie des magistrats. Le Gouvernement ne souhaite pas permettre une autosaisine sur le fonctionnement de l’institution judiciaire et des juridictions. Cette responsabilité relève en effet de l’exécutif, ce dernier devant répondre de l’organisation du service public de la justice devant la nation, certes, mais aussi devant le Parlement. C’est d’ailleurs pour répondre à cette obligation que le garde des sceaux peut interroger le Conseil supérieur de la magistrature sur un certain nombre de matières de façon à être en mesure de répondre au Parlement. La question du fonctionnement des juridictions ne fait donc pas partie du pouvoir d’autosaisine prévu par le texte.

Si le Président de la République comme le garde des sceaux peuvent déjà saisir le Conseil supérieur de la magistrature, lui-même devant pouvoir s’autosaisir, la question se pose pour les magistrats. Ils ne disposent pas encore de cette possibilité et nos discussions ne nous ont pas permis de trancher. Reste que si le principe consistant à permettre aux magistrats de saisir le Conseil supérieur de la magistrature est acquis – personne ne conçoit qu’ils demeurent les seuls à ne pas pouvoir saisir le Conseil –, subsiste la question de la configuration de cette saisine et de son destinataire. Le Conseil supérieur de la magistrature estime qu’il n’est pas souhaitable qu’il puisse être saisi en tant que tel parce qu’il pourrait se trouver en situation de se prononcer sur une question déontologique et, dans le même dossier, être amené à un autre moment à se prononcer dans le cadre disciplinaire. C’est d’ailleurs ce qu’il a évoqué lors de la dernière saisine que j’ai effectuée concernant le « mur de personnalités » découvert à l’intérieur d’un local syndical. Le Conseil a estimé ne pas pouvoir se prononcer sur la déontologie car il se mettrait dans l’incapacité, par la suite, de donner un autre avis s’il avait à se prononcer sur le même sujet.

C’est la loi organique qui, comme pour les justiciables, définira les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature pourra être saisi par les magistrats. Reste qu’il n’existe pas d’argument solide pour s’opposer au principe de cette saisine par les magistrats.

Après la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature, le deuxième grand changement proposé par le texte porte sur l’indépendance du Conseil et l’organisation de cette indépendance.

Je vous rappellerai succinctement les grandes étapes qui ont mené à la situation actuelle. En 1958, le Président de la République nommait les personnalités extérieures directement et les magistrats sur proposition de la Cour de cassation. En 1993, les magistrats sont élus. Jusqu’en 2008, ils sont toujours élus par leurs pairs mais, alors que quatre personnalités extérieures étaient nommées par le pouvoir politique, à partir de 2008, ce nombre est porté à six.

Le texte met un terme à ces nominations par le Président de la République, le président du Sénat et celui de l’Assemblée nationale.

La désignation des personnalités extérieures se fera par un collège de personnalités composé du vice-président du Conseil d’État, du premier président de la Cour des comptes, du défenseur des droits (…) du président du Conseil économique, social et environnemental, du premier président de la Cour de cassation, de procureur général près la Cour de cassation et d’un professeur des universités.

Telle est la composition du collège qui désignera les personnalités extérieures. Leur candidature sera soumise à la commission des lois des deux assemblées, qui pourront, si elles le souhaitent, procéder à des auditions publiques. Ce que souhaite le Gouvernement, et ce que prévoit le texte, c’est l’établissement d’une liste de personnalités : il s’agit d’amener le collège à concevoir une équipe aux membres complémentaires, dont l’efficacité tiendrait à l’addition des compétences et des personnalités de chacun.

Le projet de loi prévoit une validation par la commission des lois aux deux cinquièmes, ce qui signifie que le choix sera validé si l’opposition n’atteint pas les trois cinquièmes. Le rapporteur et la commission des lois ont adopté un amendement qui prévoit une validation aux « trois cinquièmes positifs », d’une part, et une validation des candidatures nom par nom, d’autre part, au détriment du vote sur liste bloquée.

L’intention du Gouvernement était d’éviter la simple juxtaposition de personnalités, d’une part, et le morcellement des légitimités, d’autre part. En faisant voter la commission sur une liste constituée, il y a l’effort de constituer une équipe ; je vous rappelle que c’est en son sein qu’est désigné le président du Conseil supérieur de la magistrature. Nous verrons quel tour prendront nos débats tout à l’heure : il est évident que votre assemblée est souveraine et que le projet de loi contiendra les modifications que vous déciderez de lui apporter. (…)

Le troisième grand changement vise à assurer les conditions d’impartialité. Je l’ai dit, la loi de 1998, qui n’est pas arrivée jusqu’au Congrès, avait affiché très clairement ce souci d’assurer l’impartialité. Cette impartialité est garantie, en particulier, par les conditions de nomination des magistrats du parquet. Or ce projet de loi aligne les modalités de nomination des magistrats du parquet sur celles des magistrats du siège. C’est historique, c’est sans précédent.

(…)Pour la première fois, les magistrats du parquet feront l’objet d’une nomination par avis conforme. Le garde des sceaux continuera à proposer des candidatures, mais l’avis conforme ne relèvera pas de sa seule volonté – c’est ce que j’ai fait depuis mai 2012, et c’est ce que faisait déjà mon prédécesseur depuis un an déjà. Désormais, cette disposition sera constitutionnalisée : c’est très important pour l’unité du corps, d’abord, mais cela doit aussi permettre que les magistrats du parquet soient rétablis, aux yeux de tous, dans la plénitude de leur qualité de magistrat. (…)

Il faut rappeler qu’ils suivent les mêmes formations, qu’ils sont recrutés selon les mêmes modalités, qu’ils prêtent le même serment et qu’ils respectent la même déontologie. Ils relèvent de l’ordonnance de 1958 et de la voie hiérarchique établie par cette loi organique, mais pour le reste, ce sont des magistrats de plein exercice. Ces conditions de nomination, qui sont absolument identiques à celles des magistrats du siège, constituent par conséquent une modification substantielle des conditions d’indépendance de l’autorité judiciaire, et donc du fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature.

Par ailleurs, ce projet de loi aligne le régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège. Il ne reviendra donc plus au garde des sceaux d’interpréter, de modifier et de décider finalement de la sanction disciplinaire, après que le Conseil supérieur de la magistrature se sera prononcé sur saisine du garde des sceaux. La décision du Conseil s’imposera dorénavant au garde des sceaux, de la même façon qu’elle s’impose déjà à lui pour les magistrats du siège. Ces réformes modifient très profondément la nature du Conseil supérieur de la magistrature.

Il convient de rappeler que le garde des sceaux, au nom du Gouvernement, demeure responsable de la politique pénale sur l’ensemble du territoire. C’est une prérogative constitutionnelle, énoncée à l’article 20 de la Constitution, et c’est la responsabilité du garde des sceaux de veiller à ce que la politique pénale soit la même sur l’ensemble du territoire, de façon à assurer à tous les justiciables, où qu’ils se trouvent, la même qualité de justice.

Bien entendu, il revient au procureur général de décliner cette politique pénale selon les caractéristiques de son ressort, et au procureur de l’affiner encore davantage, puisque c’est lui qui exerce l’action publique. Cette question fera l’objet d’un projet de loi redéfinissant les attributions du garde des sceaux et des parquets, dont le rapporteur est Jean-Yves Le Bouillonnec, et que j’aurai le plaisir de vous présenter très prochainement. Mais la responsabilité du garde des sceaux en matière de politique pénale sur l’ensemble du territoire demeure. C’est une responsabilité lourde, que l’exécutif a le devoir d’assumer correctement.

Le projet de loi qui vous est présenté contient des modifications substantielles visant à assurer l’indépendance de cette autorité judiciaire, à travers des mesures très précises et très concrètes. Pour autant, il ne retire pas à l’exécutif sa responsabilité vis-à-vis de l’ensemble des citoyens, parce que le service public de la justice doit pouvoir fonctionner sur l’ensemble du territoire dans les mêmes conditions.

Nous sommes confrontés à une situation un peu particulière. J’ai déjà parlé du mal-être des magistrats : il s’atténue indiscutablement depuis plusieurs mois, mais comme ses origines sont assez profondes, il peut resurgir à la moindre occasion. Nous sommes, par ailleurs, confrontés à une deuxième difficulté : la baisse du nombre de candidatures au concours d’entrée à l’École nationale de la magistrature. Nous avons des difficultés à recruter les magistrats nécessaires pour faire face aux départs en retraite, qui seront au nombre de mille quatre cents sur la durée du quinquennat, parce que le statut de magistrat a été quelque peu écorné.

Il est important que les responsables politiques expriment à nouveau leur confiance à l’égard des magistrats : c’est ce que fait le Gouvernement avec ce projet de loi ; c’est ce que vous déciderez éventuellement de faire en l’améliorant et en l’adoptant.

Il est important d’adresser à la société tout entière un signal sur les conditions dans lesquelles les magistrats exercent la mission de juger. Car cette réforme n’est pas faite pour le confort des magistrats ; elle est faite pour les justiciables, et pour les justiciables les plus vulnérables. Il faut que la mission de juger soit perçue comme impartiale sur l’ensemble du territoire, par ceux qui n’ont pas de réseaux, par ceux qui n’ont pas d’amis, par ceux qui doutent, par ceux qui n’ont d’autre recours, lorsqu’ils sont dans la détresse, que de s’adresser au service public de la justice.

Ces justiciables doivent obtenir de l’exécutif, ils doivent obtenir du Gouvernement la garantie que les jugements sont prononcés en toute impartialité. Cette impartialité, je le répète, n’est pas pour le juge, mais pour le justiciable. Montaigne disait déjà que : « La juridiction ne se rend pas pour le juridiciant, mais pour le juridicié. » Dans la langue d’aujourd’hui, cela signifie que la justice est conçue, non pour le juge, mais pour le justiciable. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)

La parole est à M. Dominique Raimbourg